Хотя с момента запуска программы Восточное партнерство (EaP) на саммите в Праге весной 2009 года прошло всего лишь девять месяцев, эта новая региональная инициатива уже вызвала серьезную озабоченность. Страны-члены ЕС - например, Франция и Испания – с их традиционной ориентацией в сторону южных соседей ЕС, выразили сомнение относительно EaP, что сделали также и такие целевые страны программы как Украина, которые опасаются того, что они не получат никаких преимуществ от этой инициативы.
Самая значительная озабоченность связана с теми осложнениями, которые программа EaP может вызвать в отношениях ЕС-Россия. Главная озабоченность Москвы состоит в том, что ЕС пытается подорвать российскую сферу влияния в бывших республиках Советского Союза, которые являются целевыми странами программы EaP. Термин «сфера влияния» используется Кремлем в геополитическом контексте и поэтому предполагает наличие игры с нулевой суммой. Вместе с тем, Брюссель и Москва имеют совпадающие интересы в рамках программы Восточное соседство ЕС, так что более правильным был бы термин «диффузия интересов». Это также позволило бы посмотреть на ситуацию с точки зрения игры с позитивной суммой. Для того, чтобы добиться наилучших результатов, и ЕС, и Россия, но особенно Брюссель должны улучшить коммуникацию. Я постараюсь показать, что при условии улучшения коммуникации главные российские озабоченности и проблемы, как они изложены в статье Александра Сергунина, могут быть разрешены. Вместо того, чтобы останавливаться на каждом отдельном пункте, я разбил их на тематические группы:
Энергетическая безопасность (поставки). Улучшенные отношения между ЕС и другими странами кавказского региона могут открыть путь для альтернативного маршрута поставок энергоносителей, идущего в обход Российской Федерации. Хотя можно понять, что это является главной озабоченностью для России, EaP не будет главной платформой для продвижения проекта Nabucco или White Stream. Кроме того, EaP предоставляет возможность для запуска многонациональных проектов, в которых могут принять участи и третьи страны, в том числе и Россия, и это может привести к улучшению ситуации с маршрутами поставок энергоносителей, проходящими по территории Украины, и, следовательно, это также будет и в интересах Москвы. Россия и ЕС взаимозависимы. Даже имея альтернативные источники для обеспечения своих энергетических потребностей, страны-члены ЕС будут продолжать нуждаться в поставках из России в среднесрочной и даже в долгосрочной перспективе. В то же самое время, Российская Федерация нуждается в ЕС как в потребителе, так как для нее это главный рынок экспорта энергоносителей.
Замороженные конфликты. Несомненно, существуют серьезные разногласия не только между целевыми странами EaP (как, например, между Арменией и Азербайджаном), но также и между странами-членами ЕС и целевыми странами EaP (например, между Румынией и Молдавией), а также между странами EaP и третьими странами (в том числе между Грузией и Россией). EaP может служить платформой, отталкиваясь от которой можно сделать первые шаги, направленные на разрешение этих конфликтов. Многонациональное измерение, а также возможность участие третьих стран в реализации программы EaP создают особые возможности для более тесного сотрудничества и создания атмосферы доверия.
Финансирование и различные приоритеты внутри ЕС. Очевидно, что существуют различные приоритеты внутри ЕС относительно Восточного соседства. Эти различные приоритеты приводят к дилемме относительно финансирования EaP. Те страны-члены ЕС, которые традиционно проявляют больший интерес в других регионах не согласятся с тем, чтобы финансирование было перенаправлено в сторону Восточного партнерства за счет других вызывающих интерес регионов. Также очевидно, что потребуются значительно большие финансовые ресурсы для реализации всех проектов, перечисленных в EaP. Тем не менее, мы должны быть терпеливы и должны дождаться первых результатов. Позитивные данные могут привлечь дополнительное внешнее финансирование, и новый рассчитанный на несколько лет бюджет ЕС, который будет составляться с 2014 года, мог бы включить в себя более значительное финансирование для всех участников программы Европейская политика соседства (European Neighbourhood Policy (ENP) как на востоке, так и на юге.
Дублирование инициатив. Хотя региональные инициативы могут помочь смягчить различие интересов в союзе, в состав которого входят 27 государств, и в ближайшем будущем их количество может увеличиться, существует опасность того, что реализация слишком большого числа инициатив неизбежно приведет к структурному дублированию. Эти опасения особенно значимы в случае с EaP, а также с проектом Синергия Черного моря (Black Sea Synergy (BSS). Однако EaP обладает преимуществом, поскольку входящие в нее страны более однородны. Сама Российская Федерация хочет иметь другие отношения с ЕС, и поэтому, по ее собственному желанию, она не является участником программы европейского соседства (ENP), в рамках которой EaP является ее восточным измерением. Более того, потенциальные проекты не зависят от согласия Москвы, как это было в случае с черноморским проектом BSS.
Разнородные целевые страны. Хотя со страны программы EaP было бы легче иметь дело как с группой, чем если бы они были объединены с Россией, Турцией или даже с южными соседями ЕС, их отношения с Европейским Союзом существенным образом отличаются. В то время как Грузия и Украина имеют ясно выраженную цель стать членами ЕС, надежды Азербайджана на вступление в ЕС довольно невысоки. Но это именно та сфера, где мышление по схеме игры с нулевой суммой должно прекратиться, потому что все вовлеченные стороны могут оказаться в плюсе, если Брюссель подаст более ясный сигнал. Это даст странам программы EaP ясную перспективу вступления в ЕС, как это происходит в случае со странами Западных Балкан. Программа EaP сама по себе может послужить альтернативой интеграционного процесса, включая начальную интеграцию в определенных областях без требований о прогрессе в других политических областях. Те страны, которые не хотят становиться членами ЕС в среднесрочной перспективе также могли бы принять участие в этом процессе. Следует ясно дать понять Кремлю, что вопрос не стоит таким образом – ЕС или Россия, а на самом деле он формулируется так – ЕС и Россия. Интеграция по секторам также приведет к созданию более стабильной среды в российском ближнем зарубежье, и это даст возможность России получить от этого экономическую выгоду.
У программы Восточное партнерство есть большой потенциал не только в отношении улучшения отношений между ЕС и целевыми странами, а также между самими целевыми странами, но и с такими третьими странами как Россия. Для того, чтобы использовать этот потенциал, ЕС необходимо приложить больше усилий и действовать более активно в перечисленных выше областях. Брюссель также должен улучшить коммуникацию с Москвой. Недавно учрежденная на основе Лиссабонского договора должность Верховного представители ЕС по внешней политике и безопасности может помочь избавиться от направления в адрес Москвы конфликтных и/или противоречивых сигналов относительно Восточного соседства. ЕС должен серьезно отнестись к озабоченностям России и он должен попытаться убедить российское правительство в потенциальных преимуществах Восточного партнерства для обеих сторон. В то же самое время, Россия должна отказаться от своего подхода по типу игры с нулевой суммой на всей территории СНГ. В противном случае она может утратить свою важную роль в этом регионе для Брюсселя в западной части и для Китая на востоке. Признаки этого можно видеть в выходе Грузии из СНГ (это решение вступило в силу в августе прошлого года), а также в отсутствии нескольких глав государств (Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан и Казахстан) на последнем саммите в Кишиневе.
Себастьян Шеффер является научным сотрудником и преподавателем кафедры сравнительной политики в Университете им. Эрнста Морица Арндта в Грейфсвальде (Greifswald).
