Политика ЕС в отношении соблюдения прав человека в России — риторика или нечто большее?

Могут ли попытки ЕС поспособствовать соблюдению прав человека в России стать чем-то большим, чем просто риторикой, спрашивает нас Элинор Байндман — или же политика ЕС на самом деле состоит в том, чтобы уважать идеалы прав человека лишь на словах, а на деле преследовать иные цели, которые в альянсе считают более важными?

В первой части нашего обзора я рассмотрю эти вопросы, попытавшись понять, насколько внятной и последовательной была политика ЕС в отношении положения с правами человека в России после избрания Путина президентом в 2000-м году, а также то, как повлияли на эту политику остальные факторы экономического и политического характера. Во второй части я рассмотрю то, каким образом Россия, как мне кажется, бросает вызов подобному подходу.

С тех пор, как в 1994-м году Россией и ЕС было подписано первый договор о партнерстве и сотрудничестве (ДПС), альянс последовательно отстаивал свою готовность уделять внимание правам человека в отношениях с Россией. Евросоюз создал ряд политических инструментов, нацеленных на достижение этой цели, в частности, финансовые программы «Техническая помощь Содружеству Независимых Государств» и «Европейский инструмент демократии и прав человека», а также программы «Общее пространство» и (совсем недавно) «Консультации по правам человека».

Казалось, что целью подобного подхода была адаптация России к приличным, «европейским» нормам и стандартам соблюдения прав человека через посредство диалога и сотрудничества с российскими государственными деятелями и ячейками гражданского общества. Однако, хотя ЕС и сейчас утверждает, что права человека — это важный аспект его официальных отношений с Россией, на самом деле непрекращающаяся с его стороны критика по поводу нарушений прав человека в этой стране, судя по всему, свидетельствует о том, что тех успехов, которых ожидали от России в годы, минувшие после распада Советского Союза, эта страна так и не добилась. Отсутствие прогресса, судя по всему, объясняют слишком большой слабостью ЕС и его чрезмерной увлеченности другими аспектами отношений с Россией, в частности, энергетикой и безопасностью.

Вдобавок к этому самоуверенный внутри- и внешнеполитический курс, взятый экс-президентом Путиным еще в 2000-м году, судя по всему, говорит о том, что Россия уже не готова безоговорочно принимать существующие нормы, а, скорее, выработала свой собственный взгляд на то, что в Евросоюзе считают проблемами с правами человека, и более чем готова отстаивать этот подход.

Политика ЕС в отношении прав человека. Теоретический аспект

О важности соответствия международным стандартам соблюдения прав человека в России говорится практически в каждом документе, регулирующем отношения ЕС с Россией. Этот вопрос однозначно оговаривался в договоре о партнерстве и сотрудничестве 1994-го года, а повторно — в 2005-м году, когда было принято решение о проведении раз в полгода консультаций по правам человека в формате «ЕС—Россия». На этих консультациях встречаются представители государственных структур ЕС и России, чтобы обсудить вопросы, связанные с правами человека и касающиеся обеих сторон.

Никоим образом нельзя сказать, что подобный акцент на правах человека делается только во внешних отношениях альянса с Россией: параграфы о правах человека являются обязательной частью всех договоров, заключаемых со странами, не состоящими в ЕС, с 1995-го года. Необходимость назначения высокого приоритета правам человека при выработке внутри- и внешнеполитической программы вновь и вновь подчеркивается в различных договорах, в частности, в Амстердамском (1997) и Лиссабонском (2007).

Европейский парламент особенно, как выразился один комментатор, «по-активистски» подходит к вопросу нарушения прав человека во множестве стран, в том числе России, в частности — применяя свои полномочия для принятия резолюций с осуждением нарушений прав человека. Более того, со слов Анн Ле Юэру (Anne Le Huerou), Европарламент «... продемонстрировал непоколебимое и неуклонное внимание к ситуации с правами человека и свободами в России, в особенности после 1999-го года и возобновления войны в Чечне». Один из членов Европарламента, заседающий в межпарламентском комитете сотрудничества между ЕС и Россией, утверждает, что такие вопросы прав человека, как свобода слова и собраний, нередко поднимаются в прениях с российскими коллегами как в этом комитете, так и в подкомитете по правам человека при Европарламенте.

Вдобавок к этому договор о партнерстве и сотрудничестве остается ключевым документом для отношений между ЕС и Россией, хотя он и истек в 2007-м году, а о продлении его до сих пор ведутся переговоры. Это подчеркнуло то, как важно уважать демократические ценности и права человека всегда, когда осуществляется сотрудничество между ЕС и Россией, а также то, что обе стороны имеют общие ценности. Этот подход отразился и в последующих внутренних документах, регулирующих политику ЕС в отношении России, в частности, в документе «Общая стратегия» 1999-го года и в «Четырех областях пересечения» 2003-го.

На исповедуемый Евросоюзом подход очень сильно повлиял успех политики «выставления условий», принятой им в начале 1990-х в отношении стран Центральной и Восточной Европы, желавших стать его членами. Этот подход был нацелен на то, чтобы побудить названные страны к приверженности тому, что в ЕС считают главнейшими принципами демократии и уважения к правам человека, в обмен на обещание предоставить членство в альянсе. По мнению Сергея Медведева, ЕС ожидает от России «соблюдения определяемых ЕС правил поведения. Коротко говоря, это логично вытекает из внутренней логики существования ЕС — аналогичным образом альянс действовал в отношении, скажем, Словакии или Эстонии — но без дополнительного стимула в форме вступления в альянс». Дж. Комен (J Komen) отмечает, что политика ЕС в отношении России «выявляет царящую внутри Евросоюза высокую степень уверенности в собственной привлекательности, а также намерение оказывать влияние на Россию путем распространения “европейских” норм и ценностей».

Политика в отношении прав человека. Практический аспект

Несмотря на, казалось бы, внушительное значение, придаваемое правам человека в области официальных отношений альянса с Россией, стратегия ЕС подвергалась существенной критике. Ибо альянс, судя по всему, не способен оказывать существенного влияния на успеваемость России в области соблюдения прав человека. Судя по всему, альянс даже не смог сформулировать последовательную стратегию в этой сфере.

Сравнительно недавнее заседание проводящихся каждые полгода консультаций по правам человека подверглось насмешкам и было названо «обычным фарсом». Российские власти не разрешили проводить консультации на территории своей страны. Российские неправительственные организации получили разрешение проконсультировать делегатов ЕС до начала встречи, но потом их не допустили до официальной части. Также было отмечено отсутствие контроля над исполнением принятых решений.

Более того — как отмечает Елена Клицунова, общая стратегия ЕС, сводящаяся к попыткам пристыдить Россию за то, что она, как представляется, нарушает права человека (особенно сильно — во время второго чеченского конфликта 1999–2002 гг. и последовавших за ним событий), может быть, и привела к тому, что международное сообщество тоже начало критиковать Россию за плохую успеваемость по правам человека, но не нашла почти никакого отклика в кругах российской общественности и, судя по всему, вообще никак не повлияла на популярность руководства этой страны.

Мало того — реакция ЕС на второй чеченский конфликт выявляет многие проблемы, изначально свойственные политике альянса в целом. Первоначально альянс громко критиковал Россию за то, что она, как утверждается, совершала крупные нарушения прав человека в отношении гражданского населения Чечни в конце 1999-го и начале 2000-го года. Однако, как указывают Туомас Форсберг (Tuomas Forsberg) и Грэм Херд (Graeme Herd), «...эти увещевания правильнее всего было бы воспринять как исполнение некого ритуала, причем без малейшей надежды, что они каким бы то ни было заметным образом повлияют на поведение России».

Права человека или «стратегическое партнерство»?

Часть проблемы с реакцией ЕС заключается в испытываемом им, судя по всему, желании не нанести ущерба «стратегическому партнерству» с Россией и избежать разрыва с новым руководителем страны, да еще и в такой важный момент. По словам Хиски Хауккала (Hiski Haukkala), «...в ЕС бытовало вполне искреннее беспокойство, что, чрезмерно нажимая на Россию из-за Чечни, можно нечаянно подтолкнуть и без того беспокойную страну в сторону еще большего изоляционизма, что, в свою очередь, способно вызвать непредсказуемые последствия для будущего развития страны».

Еще одним осложняющим фактором стала (и остается) готовность отдельных стран-членов ЕС, в особенности тех, которые пользуются очень большим влиянием (Великобритания, Германия, Франция), развивать двусторонние отношения с Россией таким образом, что это ограничивает способность ЕС единым фронтом выступать с критикой нарушений, подобных тем, что имели место в Чечне.

Как указывают Форсберг и Херд, первоначально (в 1999–2000-м гг.) принятая Евросоюзом политика открытой критики России за ее поведение в Чечне была следствием инициативы Европарламента, Дании и Нидерландов. Однако политикой ЕС это стало лишь тогда, когда инициативу поддержали Германия и Франция. В период между февралем и июнем 2000-го года на Россию были наложены ограниченные санкции, так, часть финансирования программы «Техническая помощь Содружеству Независимых Государств» была перенаправлена на проекты поддержки прав человека в России. Но эти меры были отменены в середине 2000-го, как только Великобритания, Германия и Франция забеспокоились по поводу установления хороших отношений со свежеизбранным президентом Путиным. По мнению Хиски Хауккала, некоторые страны альянса воспользовались внешнеполитическими инструментами и декларациями ЕС как «площадками, через которые они выражали коллективное неодобрение действий России, в то же время пользуясь ими как прикрытием, под которым они имели возможность в той или иной степени вести с Москвой обычные дела в двустороннем порядке».

Следствием этой стратегии стало то, что общий политический курс ЕС стал отдавать путаницей и непоследовательностью. В результате этого свою собственную программу защиты прав человека в том, что касалось России, альянс поддержать не смог.

О стандартах соблюдения прав человека в альянсе и за его пределами

Еще один проблемный вопрос заключается во внутренней непоследовательности ЕС в вопросе соблюдения прав человека, если рассмотреть его собственные институты и страны-члены по отдельности. Несмотря на предположительно существующие обязательства в области защиты стандартов прав человека как в альянсе, так и за его пределами, только лишь по Лиссабонскому договору, заключенному в 2007-м году (а ратифицированному вообще в 2009-м), была зафиксирована применимость Хартии Европейского союза по правам человека для собственных законов, а также создано Агентство по основным правам, предназначенное для консультирования стран-членов и институтов ЕС в сфере соблюдения прав, установленных Хартией.

Это сделало альянс уязвимым к обвинениям в применении двойных стандартов: ведь выяснилось, что он требует от стран-партнеров таких обязательств в области соблюдения прав человека, которыми даже не связал собственных членов. К примеру, комиссар Совета Европы по правам человека постоянно критиковал ряд стран-членов альянса за нарушения прав мигрантов и беженцев и за применение пыток в отношении преследуемых в рамках борьбы с терроризмом после событий 11 сентября, и российские власти без промедления воспользовались этим моментом непоследовательности. По словам Олстона и Уилера, «...ирония судьбы заключается в том, что Евросоюз, в силу своей склонности делать акцент на правах человека в отношениях с остальными государствами, а также из-за своих громких высказываний в поддержку универсальности и неделимости представлений о правах человека, разоблачил непоследовательность и невозможность обосновать такое сочетание, как активная внешнеполитическая позиция и, судя по всему, имеющий место отказ от ответственности на внутренней арене».

Применение положений Лиссабонского договора и создание должности верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности, каковое, по идее, должно быть найти поддержку со стороны Европейской службы действий в области внешней политики, может сделать внешнеполитический курс ЕС более последовательным, в том числе и в том, что касается отношений с Россией. Впрочем, было бы преждевременным рассуждать о том, какие последствия это будет иметь для внятности и последовательности политики ЕС в отношении России как в целом, так и в отношении конкретно прав человека.

Энергозависимость

Проблемы невнятности и непоследовательности очевидным образом повлияли на политику ЕС в отношении России в части соблюдения прав человека. С другой стороны, несомненно, были и другие факторы, оказавшие свое влияние на эту политику. Конечно, проблему прав человека можно считать существенным аспектом заявленной Евросоюзом внешнеполитической программы, но, безусловно, стратегия защиты прав человека в не входящих в альянс странах не существует в пустом пространстве. Для альянса это лишь одна из многих задач и приоритетных сфер, соперничающих друг с другом в важности. Альянс, учитывая его функции и полномочия, должен учитывать еще и экономические и политические отношения с внешними партнерами.

Этим Евросоюз отличается от прочих панъевропейских организаций, в частности — от Совета Европы и ОБСЕ. Их юрисдикция обозначена гораздо конкретнее, а значит, они способны гораздо эффективней сосредотачиваться на таких вопросах, как демократизация, защита прав человека, обеспечение правопорядка и профилактика конфликтов. Такие вопросы, как энергетика и безопасность, особенно касающиеся России, сильно влияют на общую политику ЕС в отношении России, зачастую затмевая или беря верх над проблемами прав человека. Пожалуй, это и не удивительно, учитывая то, как сильно ЕС зависит от России в вопросах поставок энергоносителей, а также то, какую роль он сыграл в международных операциях по борьбе с терроризмом в период, последовавший за событиями 11 сентября в США.

Политика ЕС в отношении нарушений прав человека, допущенных во время второго чеченского конфликта, в очередной раз демонстрирует то, каким образом обязательства альянса по защите прав человека зачастую, судя по всему, уступают по придаваемому им значению иным задачам. Когда было принято решение наложить на Россию санкции за ее обращение с мирными жителями в Чечне, была масса вариантов наложения санкций: приостановить действие договора о партнерстве и сотрудничестве (или некоторых его положений, касающихся, в частности, привилегированного доступа России к торговле с ЕС), невыдача виз некоторым официальным лицам, торговые и финансовые эмбарго избирательного характера. Но вместо этого альянс просто сократил финансирование программы «Техническая помощь Содружеству Независимых Государств» в пользу программ защиты прав человека, причем на очень короткий период, и выступил с осуждением действий России.

По мнению Хиски Хауккала, «... причина отсутствия у санкций какой-либо жесткости заключалась в основном в том, что альянс сам находился в зависимости от России, едва ли будучи в состоянии позволить себе ограничить ввоз российских товаров, так как эти товары состояли преимущественно из нефти, газа и прочих видов сырья, в которых отчаянно нуждался альянс». В результате этого не было предпринято никаких шагов по привязыванию готовности ЕС ввозить российские энергоносители к политике России в отношении Чечни.

Борьба с терроризмом

Вдобавок к этому обеспокоенность в связи с проблемами безопасности, возникшими в результате террористических актов 11 сентября, тоже сильно повлияли на готовность ЕС критиковать Россию за ее поведение в Чечне, так как Россия быстро стала одним из главных партнеров по международной «войне с террором». ЕС продолжал по два раза в год выступать с официальными заявлениями на саммитах ЕС—Россия, критикуя нарушения прав человека и призывая решить конфликт политическим путем. Но к 2002-му году вопросы прав человека и Чечни были сняты с повестки дня отношений ЕС с Россией. Последствия этого были вредоносными, как отмечают Туомас Форсберг и Грэм Херд: «...переход ЕС к более уступчивой форме отношений не привел к перемене российской политики в отношении Чечни ...если бы ЕС продемонстрировал большее единство и сплоченность в осуществлении своей же программы и в активном продвижении своей программы в отношениях с Россией, то можно было бы по крайней мере смягчить самые острые случаи».

Важность России с точки зрения безопасности альянса в промежуточный период лишь выросла, ибо расширение ЕС в 2004-м и 2007-м годах привело к появлению у России и ЕС общей границы. В результате этого со стороны ЕС проблемы охраны границ и прочие вопросы безопасности, судя по всему, усугубились, что привело к появлению различных мер по обеспечению стабильности в «восточных окрестностях», и обеспечение хороших экономических и политических отношений с Россией стало еще более важной задачей, чем прежде. В конечном итоге, как отмечает Стефания Панебьянко (Stefania Panebianco), «ЕС не выступает последовательно в защиту прав человека и демократии, потому что при взаимодействии с важнейшими политическими и экономическими партнерами прагматизм берет верх над защитой ценностей и принципов».

Совет Европы

Вдобавок к этому можно сказать, что, когда речь заходит о защите прав человека в России, деятельности ЕС мешает ряд иных институциональных особенностей, с которыми другим организациям, в частности, Совету Европы, справляться не надо. Членство в альянсе для России — не вариант, а значит, она навечно останется внешним партнером, с которым нужно договариваться. При этом она является постоянным членом Совета Европы, а значит — ее успеваемость по правам человека контролируется Парламентской ассамблеей при этом органе (ПАСЕ), комиссаром по правам человека и комитетом министров.

В том, что касается нарушений прав человека в Чечне и прочих районах Северного Кавказа, комитет по юридическим вопросам и правам человека при ПАСЕ занял относительно активную позицию. Недавно был опубликован объемный документ, в котором ситуация в регионе была описана как составляющая «самую серьезную ситуацию во всей географической зоне, подотчетной Совету Европы в сфере защиты прав человека и гарантирования правопорядка». Нужно отметить, что российские делегаты в ПАСЕ голосовали в поддержку этого документа.

Европейский суд по правам человека

Существующий при Совете Европейский суд по правам человека тоже имеет полномочия выносить суждения против России и приказывать ей выплачивать компенсации жертвам нарушений прав человека, совершенных государством. Этот инструмент довольно часто применялся для предоставления некоторого рода компенсации гражданам, пострадавшим в результате сильнейших нарушений прав человека в Чечне как во время, так и после конфликта.

С другой стороны, способность ЕС отслеживать успеваемость России по правам человека ограничивается отсутствием специальных механизмов наблюдения и существующих специально для этого институтов. Любая попытка проконтролировать соблюдение прав человека должна совершаться в рамках политической структуры альянса и выдерживать конкуренцию с прочими интересами, носящими более прагматичный характер.

Европейский инструмент демократии и прав человека

При ЕС существует проект «Европейский инструмент демократии и прав человека» (ранее — «Европейская инициатива демократии и прав человека»). Эта долгосрочная программа направлена на финансирование ячеек гражданского общества в странах-партнерах и не требует разрешения правительства соответствующей страны на свою деятельность.

В случае с Россией, однако, значительная часть финансирования, направленного на эту программу, ушла на основание в России неправительственных организаций по защите прав человека. Они смогли установить хорошие отношения с сотрудниками соответствующих структур ЕС и приобрели опыт работы в системе предоставления грантов ЕС, но в целом не смогли привлечь к себе ни внимания, ни поддержки существенной части российской общественности. Как указывает Елена Клицунова, «....российские неправительственные организации по правам человека не образовали движения, которое привлекло бы к себе большое внимание прессы или широкую общественную поддержку: на настоящий момент они, скорее всего, неспособны произвести резких перемен в системе общественных стимулов, определяющих ныне политику России в отношении прав человека. Неправительственные организации по правам человека — их программы, доводы и действия — не задействовали большого количества россиян».