Семь важнейших принципов внешней политики США в Центральной Азии

Как я отмечал в своих последних заметках, в новом докладе двухпартийной исследовательской группы по Центральной Азии, которую возглавляет бывший заместитель госсекретаря Ричард Армитидж (Richard Armitage) (доклад опубликован неправительственным аналитическим центром Project 2049 Institute), излагается программа действий, нацеленная на создание более эффективного и прочного партнерства между США и странами Центральной Азии.

Я был главным автором этого доклада. Однако документ этот стал результатом совместной работы и консенсуса, достигнутого в ходе дискуссий, дебатов и согласований группы специалистов в составе выдающихся бывших высокопоставленных дипломатов и руководителей оборонного ведомства, которые занимаются или интересуются Центральной Азией.

В докладе есть много интересного. Но его главный элемент это попытка предложить администрации США семь общих и основополагающих принципов американской политики в регионе. Вот они.

1. В центре американской политики в регионе должны находиться сами страны Центральной Азии – а не Россия, Китай, Иран или какие-то другие соседние государства

Всем должно быть ясно, что страны Центральной Азии являются предметом, субъектом американской политики, а не объектом соперничества (или компромиссов и договоренностей) с третьими сторонами. Со стороны США потребуются настойчивые и согласованные усилия, дабы развеять представление о том, будто Соединенные Штаты  согласны с российскими претензиями на привилегированные отношения с Центральной Азией.

Точно так же, Вашингтону понадобится развеять представление о том, будто он подчиняет свои отношения  с Центральной Азией задаче улучшения отношений с Москвой. На наш взгляд, это представление в последние месяцы усилилось. Американские руководители должны прекратить говорить о Центральной Азии так, будто население этих стран не существует.

Американские политические руководители старательно избегают иносказательного выражения «Большая игра в Центральной Азии». Но об этом говорят другие, не в последнюю очередь обозреватели в Москве, Пекине и других соседних государствах. Соединенные Штаты  должны и впредь отвергать это метафорическое выражение, ибо такие представления основаны на ложных посылках и опасны для США.

Эта метафора неверна, потому что она оскорбительна и вводит в заблуждение. Она оскорбительна для жителей Центральной Азии, поскольку предполагает, что они лишь бессильные и пассивные пешки. Она вводит в заблуждение, потому что  страны Центральной Азии порой пользовались соперничеством великих держав к собственной выгоде, успешно создавая равновесие сил и добиваясь благодаря ему максимальной независимости для себя. «Многовекторная» внешняя политика Казахстана это лишь один пример таких усилий по созданию равновесия в отношениях с Россией, Китаем, Соединенными Штатами и другими странами. Ныне покойный президент Туркмении Сапармурат Ниязов точно так же с выгодой для Ашхабада использовал интерес Китая к туркменскому газу в качестве рычага давления на Россию во время переговоров по ценам на газ.

2. Американская политика не может быть наивной

Стратегическое и экономическое соперничество с другими странами существует. И некоторые соседние державы не всегда желали добра США и их интересам в Центральной Азии. Соседние державы стремятся ликвидировать американскую военно-воздушную базу в киргизском Манасе, которая является важным узлом снабжения и центром обеспечения мобильности войск в продолжающей афганской войне. Соседние державы выступают против американских усилий по добыче центральноазиатских энергоресурсов  и их транспортировке на запад через Каспийское море.

Соседние державы ведут дезориентирующую пропаганду об усилиях США по укреплению гражданского общества и власти закона. На самом деле, дезинформация, в первую очередь присутствующая в русскоязычных печатных, широковещательных и сетевых средствах массовой информации, остается главным препятствием для действий Америки в этом регионе.

Соединенные Штаты  должны уважать законные интересы соседних держав в Центральной Азии. Когда только это возможно, они должны сотрудничать с Россией и Китаем, ведя консультации о центральноазиатском регионе с обеими странами. В принципе, должны существовать определенные области общих интересов, в которых можно наладить совместную работу.

Например, будучи членом Всемирной торговой организации (ВТО), Китай вместе с США должен быть заинтересован в том, чтобы все пять государств Центральной Азии продвигались к членству в ВТО, создавая соответствующие ее требованиями торговые режимы.

Но если Соединенные Штаты  ищут области перспективного взаимодействия, они, а также их партнеры должны, в свою очередь, добиваться от влиятельных соседей Центральной Азии уважительного отношения к их присутствию там, к их интересам, а также к партнерству с пятью независимыми и суверенными странами этого региона.

3. Рассчитывать на те возможности, которые только США могут предложить странам, гражданам и бизнесу Центральной Азии

Соединенные Штаты выглядят лучше и сильнее всех остальных, когда начинают пользоваться своими уникальными возможностями и преимуществами. К таким преимуществам относится английский язык, фирменные промышленные и научные технологии, коммерческие и деловые навыки и умения, военные технологии, а также непревзойденная способность Вашингтона по подключению центральноазиатских экономик к международным финансовым институтам и к возможностям, предоставляемым глобальным рынком.

Еще одно преимущество это способность Вашингтона быстрее других действовать в кризисных ситуациях, оказывая поддержку. Один из примеров тому – быстрая реакция США на гуманитарную катастрофу после киргизско-узбекских столкновений. В тот момент Соединенные Штаты  оказали помощь на 32 миллиона долларов еще до того, как Китай и Россия выступили с обещаниями о содействии.

Хотя такие действия порой оказывают свое влияние, особенно на простых граждан стран Центральной Азии, Соединенные Штаты  не смогли наладить повседневные формы сотрудничества и взаимодействия. Ассигнования на внешнюю помощь были резко сокращены. Почти за 20 лет независимости этого региона Центральную Азию не посетил ни один президент США. Визиты министров происходят редко. Нечасто случаются даже визиты их заместителей. В частности, налаживанию сотрудничества с Туркменией мешает то, что там более четырех лет нет американского посла.

Вряд ли США сумеют отстаивать и продвигать свои интересы в Ашхабаде и в других странах, если там на местах нет утвержденных Сенатом американских дипломатических представителей, которые и должны этим заниматься. Это беспрецедентный случай для страны, с которой у США нет крупных политических споров и разногласий.

Безусловно, США не могут соперничать с другими крупными державами в борьбе за влияние по принципу доллар в ответ на доллар, визит в ответ на визит. Но в равной степени это не может быть оправданием американской пассивности. Ничто не может заменить значимое сотрудничество, присутствие и ресурсы – там, где они есть.

4. Необходимо укреплять сильные стороны США, тесно взаимодействуя с международными партнерами

Соединенные Штаты  должны придать новые силы взаимоотношениям с традиционными партнерами в Центральной Азии, такими как Германия, Британия, Европейский Союз и Турция. США могут также выиграть, диверсифицировав свое партнерство в регионе, особенно путем его развития с Японией, Южной Кореей и Индией.

В 2006 году Соединенные Штаты  инициировали переговоры по Центральной Азии с Токио и Сеулом. Прилагая такие усилия, США должны координировать свои действия с партнерами не только на уровне министерств иностранных дел, но и в рамках целого ряда других агентств и ведомств, занимающихся финансированием проектов, внешней торговлей, инвестициями, энергетикой и обороной.

5. Наращивать сотрудничество с частным сектором в целях укрепления сильных сторон США

Правительства создают нормативные, правовые и операционные механизмы для функционирования рынков. Но во многих секторах реальным лицом США в Центральной Азии являются частные компании. Трубопровод Каспийского трубопроводного консорциума (КТК) это лишь один пример данного явления. Этот трубопровод никогда не удалось бы построить без тесного партнерства между государством и бизнесом. Еще один пример это инициатива экономического партнерства государственного и частного сектора США и Казахстана, реализация которой началась в 2008 году. Этот совместный диалог государственного и частного сектора по вопросам инвестиций и нормативной политики пришел на смену отжившей свой век говорильне на межправительственном уровне.

6. Помнить о потребности в региональной стратегии

Для создания более устойчивого экономического будущего стран Центральной Азии потребуется перестроить систему железных и автомобильных дорог, линий электропередачи, заняться разработкой новых прав и правил пролета в воздушном пространстве региона и платы за такой пролет, усовершенствовать таможенные и пограничные процедуры, проложить новые нефте- и газопроводы. Но пять стран Центральной Азии отличаются друг от друга и уникальны каждая сама по себе. Поэтому здесь необходим индивидуальный подход с учетом различий их экономик, ресурсной базы и политического климата. При разработке региональной стратегии надо особо учитывать слабые трансграничные связи, что ведет к политической, экономической и социальной дестабилизации.

Содействуя континентальной торговле в масштабах всей Азии, налаживая связи с востока на запад и в определенной мере с севера на юг, Соединенные Штаты  способны помочь возрождению Центральной Азии, чтобы она заняла подобающее ей историческое место центра коммерческого транзита. Интеграция Центральной Азии в систему международной торговли,  а также создание трансконтинентальных маршрутов через Азию дает прямую выгоду окружающим этот регион странам, в том числе, Китаю, России, Индии, Европе и Ближнему Востоку. Благодаря такой интеграции к процессу развития ничем не ограниченной торговли можно будет подключить еще большее количество заинтересованных сторон.

7. Проводить многомерную и многоаспектную политику в Центральной Азии

Соединенные Штаты  должны использовать многомерный подход. Им не следует проводить отдельно политику в области безопасности, торговли, прав человека. Надо осуществлять комплексную внешнюю политику, в которой объединены все эти составляющие ее компоненты. В то же время, Соединенные Штаты  не могут отделять свою центральноазиатскую политику от более масштабной региональной политики в Европе и Азии, или от своей глобальной стратегии.

Соединенные Штаты  многое потеряли в Центральной Азии из-за широко распространившегося представления о том, что одновременно Америка может отстаивать лишь один свой интерес. Кое-кто утверждает, будто Вашингтон думает лишь о политическом развитии, обвиняя его в том, что он поддерживает и даже организует «цветные революции».

Другие считают, что США думают лишь о своих военных базах и системе тылового обеспечения, обвиняя Вашингтон в том, что он превыше всего ставит войну в Афганистане. Эта точка зрения усиливается из-за того, что туда часто приезжает командующий Центральным командованием, в то время как другие американские визитеры его уровня там редкие гости.

Несомненно то, что существует осязаемая связь между американскими интересами в Центральной Азии и в окружающих ее регионах. Противоречивые и неустойчивые связи, а также шаткое равновесие с разными политическими целями подчеркивает необходимость намного более тесной координации стратегии в рамках американского правительства.

В предстоящие дни я поподробнее напишу об одной или двух составляющих этого доклада.

Эван Фейгенбаум - старший научный сотрудник Совета по международным отношениям (Council on Foreign Relations), эксперт по Восточной, Центральной и Южной Азии.