ЕС должен сохранить эмбарго на поставки оружия в Китай

В прошлом месяце я был в Швеции, где проходила встреча представителей аналитических организаций и государственных ведомств. Главной целью поездки стало обсуждение политики ЕС и США в отношении Ирана, и в первую очередь, вопроса об эффективности международных санкций, нацеленных на изменение политики Тегерана в ядерной сфере. Но некоторые мои шведские собеседники, а также другие представители Европы подняли вопрос о неэффективности санкций против Китая в области поставок вооружений, назвав это причиной своего скептического отношения к карательным мерам против Ирана.

Их аргументы заслуживают внимания, но для начала следует предложить читателю предысторию данного вопроса. Убийство многочисленных безоружных демонстрантов  на площади Тяньаньмэнь и в других китайских городах вызвало возмущение мирового сообщества, заставив многие страны прибегнуть к санкциям против Пекина, включая эмбарго на поставки оружия. Декларация Евросоюза о введении эмбарго это всего лишь одно предложение в коллективном заявлении: "В нынешних обстоятельствах Европейский совет считает необходимым принять следующие меры … направленные на прекращение странами-членами сообщества военного сотрудничества с Китаем и на введение эмбарго на торговлю оружием с этой страной".

С тех пор эмбарго Евросоюза в большей степени рассматривается как символический акт протеста, нежели как попытка на деле изменить поведение Пекина. Номинально странам-членам ЕС по закону даже не запрещено продавать Китаю военную технику и имущество. Однако декларация ЕС (тогда это было Европейское сообщество) от 1989 года это своего рода политическое обязательство, и страны Евросоюза обязаны действовать в духе данной декларации. Ограничения на поставки оружия не являются карательной экономической мерой. Скорее, это мощный сигнал по поводу европейских ценностей. Большинство споров между ЕС и Китаем по-прежнему  касаются прав человека, и это самое значительное препятствие на пути развития отношений между двумя сторонами.

Однако общего понимания того, что эмбарго должно означать на практике, сегодня не существует. Каждый член ЕС интерпретирует правила эмбарго в рамках своего национального законодательства, своих процедур принятия решений и своих правил и норм. А поскольку у Евросоюза нет мощных внешнеполитических институтов, эмбарго на поставки оружия в Китай в лучшем случае можно расценивать как совокупность санкций отдельных стран-членов ЕС. В результате у ЕС отсутствует общая и единая позиция, нет согласованности в действиях и инструментов принудительного применения.

С конца 2003 года Франция ведет целенаправленную кампанию, призывая к отмене эмбарго. Иногда за снятие санкций выступают и другие страны, в первую очередь, Испания и Греция. Британия последовательно и настойчиво настаивает на сохранении эмбарго. К ней присоединились некоторые новые члены ЕС из состава бывшего советского блока, выступающие за сохранение эмбарго на основании несоблюдения прав человека в Китае. Они хорошо помнят те ужасы, которые пережили под властью коммунистов.

Однако сторонники снятия эмбарго на поставки оружия настаивают на своем. Например, они отмечают, что эмбарго осложняет взаимоотношения  ЕС с Китаем и сводит на нет часть усилий Евросоюза, направленных на создание стратегического партнерства с Пекином по целому ряду направлений. Китайские представители, со своей стороны, считают эмбарго унизительным, поскольку оно ставит КНР на одну доску с другими государствами, против которых действуют санкции ЕС. Это Судан, Зимбабве и Мьянма. Китай в своих официальных документах постоянно призывает Евросоюз отменить эмбарго.

Кроме того, некоторые сторонники отмены санкций замечают, что исполнение эмбарго обеспечивается плохо, в результате  чего Китай просто выражает недовольство по отношению к ЕС, а санкции из-за своей рыхлости и неопределенности не ведут к существенным последствиям. Так, европейская статистика показывает, что Франция в 2009 году выдала лицензий на 199 миллионов евро на "военные самолеты" и "оборудование визуального отображения и противорадиолокации", которые были проданы Китаю. Франция обычно лидирует среди членов ЕС по продажам оружия в КНР, однако другие европейские страны, включая Британию, тоже поставляют в Китай продукцию двойного назначения, которая может быть использована в военных целях (и зачастую используется).

В призывах отменить эмбарго присутствуют и некоторые коммерческие соображения. В свете нынешнего общемирового экономического кризиса, низких темпов роста и высокого уровня безработицы во многих странах Евросоюза европейские правительства и компании стремятся ликвидировать барьеры, мешающие их экспорту. Лидеры ЕС надеются, что даже если они не будут продавать оружие в Китай, Пекин отреагирует на отмену эмбарго тем, что увеличить закупки европейских товаров.

Более того,  Китай является  одним из крупнейших в мире кредиторов, а его валютные резервы составляют почти 3,2 триллиона долларов. Европа хочет, чтобы Пекин использовал часть этих колоссальных резервов для стабилизации евро и поддержки экономического подъема в странах ЕС.

Недавно многие европейские государства в рамках своих программ жесткой экономии сократили расходы на нужды обороны. Этому предшествовали годы аналогичных сокращений, начавшихся после окончания холодной войны. Это привело к тому, что многие оборонные компании из стран ЕС лишились возможностей продавать свою продукцию на внутреннем рынке. А Соединенные Штаты, между тем, с большой неохотой покупают продукцию военного назначения в Европе. Поэтому поставки в Китай могли бы помочь европейским военно-промышленным фирмам сохранить кадры, наладить серийное производство в больших масштабах и компенсировать расходы на НИОКР за счет увеличения выпуска продукции.

Оппоненты эмбарго также считают, что санкции подталкивают Китай к проведению собственных исследований и разработок в военной области и к наращиванию производственного потенциала военной промышленности. Из-за этого западные страны утрачивают стратегические преимущества в данных отраслях, а аналитикам с Запада становится все труднее следить за событиями, связанными с развитием военного потенциала Китая. И наоборот - за счет расширения европейских военных поставок в КНР можно было бы вынудить китайские власти отказаться от проведения политики, которая не нравится Западу, из страха перед ответными действиями ЕС, который может свернуть такие поставки.

В связи с этим важно отметить, что большинство сторонников снятия эмбарго не ждут крупных поставок вооружений из ЕС в Китай даже в случае отмены санкций. Цель состоит в нормализации отношений за счет устранения неэффективного и оскорбительного эмбарго. Однако Китай мог бы приобрести больше техники и технологий двойного назначения, чтобы затем использовать их в военных целях.

Это, конечно же, веские аргументы, однако доводы в пользу сохранения эмбарго еще весомее, по крайней мере, в настоящее время. Для начала, торговля и инвестиции между Китаем и ЕС находятся на подъеме вопреки эмбарго. Европа это крупнейший импортер китайских товаров, а также второй партнер КНР по объемам двусторонней торговли.

Противники отмены эмбарго указывают на отсутствие существенного прогресса в области защиты прав человека в Китае за последние два десятилетия. По данным Amnesty International, "примерно 500000 человек в настоящее время содержатся под стражей в качестве меры наказания без предъявления им обвинения и без проведения судебных процессов. Людей преследуют, за ними ведется наблюдение и слежка, они подвергаются домашнему аресту. Увеличивается число брошенных за решетку защитников прав человека, усиливается цензура в интернете и в других средствах массовой информации. Подвергаются репрессиям меньшинства, в том числе,  тибетцы, уйгуры, монголы, а также последователи духовной практики Фалуньгун и христиане, которые проводят свои религиозные обряды и службы за пределами разрешенных государством храмов". С отменой эмбарго исчезнет единственное средство, подталкивающее китайское правительство к переоценке своих действий на площади Тяньаньмэнь и к пересмотру своей политики.

Государственный департамент также выразил свою обеспокоенность тем, что отмена запрета подаст Китаю неверный сигнал. Например, Пекин в случае снятия эмбарго вполне может расценить данный шаг как признак того, что Европу не очень-то беспокоит ситуация с правами человека в Китае, рост его непрозрачного военного потенциала, территориальные притязания в Южно-Китайском море, а также уверенность китайского руководства в своем праве на применение военной силы для возвращения Тайваня. Особую озабоченность вызывает то, что своими действиями ЕС может положить конец наметившемуся потеплению между Китаем и Тайванем.

Соединенные Штаты  также обеспокоены тем, что укрепление экономических и политических связей между ЕС и Китаем приведет к ослаблению европейской поддержки усилиям США по сдерживанию агрессивности КНР и по направлению китайского подъема в мирное русло. Усиление зависимости, порожденное поставками европейского оружия в Китай, будет действовать двояко. Страны ЕС будут с большой неохотой выступать против Пекина в спорных вопросах, опасаясь сворачивания Китаем закупок западных вооружений. Американские руководители уже сталкивались в прошлом с аналогичной проблемой, когда улучшались отношения  между Россией и ЕС.

Некоторые представители руководства США опасаются, что европейские компании передадут КНР американские военные технологии, которые появились у них благодаря обширному военно-промышленному сотрудничеству между ЕС и Америкой. Члены конгресса регулярно грозят ограничить такое сотрудничество, если Евросоюз отменит эмбарго на поставки оружия в Китай. Ответная реакция может оказаться еще более жесткой, если Китай когда-нибудь применит европейскую военную технику пусть даже частичного американского происхождения против вооруженных сил США и их союзников.

Еще важнее другое. С отменой запрета на поставки техники и технологий военного назначения китайская армия станет еще более боеспособной и грозной, получив доступ к полезным военным технологиям, которые Пекин может применить в собственном оружии.

Все это приведет к наращиванию военного потенциала Китая. Однако это также поможет Пекину добиться своей цели по укреплению китайских позиций на международном рынке вооружений. Китай пока не относится к числу крупных производителей и экспортеров оружия. Он десятилетиями снабжает оружием различные страны (которые зачастую сами плохо зарекомендовали себя в вопросах прав человека) и вооруженные группировки. Но если не считать Иран, Пакистан и ряд других стран, Китай ограничивается поставками самых простых систем вооружений. Однако если помочь Пекину в развитии его военно-промышленного комплекса, Китай может превратиться в более мощного поставщика вооружений.

Это обстоятельство может осложнить международные усилия по оказанию воздействия на поведение государств-отщепенцев. Например, Соединенные Штаты  и Израиль провели успешную кампанию и уговорили Россию отказаться от выгодного контракта с Тегераном на поставку зенитно-ракетных комплексов С-300. Отмена контракта помогла снизить давление на Израиль, который считал необходимым срочно нанести воздушный удар по Ирану, прежде чем эти комплексы будут приняты на вооружение, ибо они существенно осложнили бы авиационное нападение на иранские объекты. В то время Тегеран обратился к Пекину с просьбой поставить ему такие комплексы, однако китайский аналог С-300 оказался гораздо менее совершенным. Если бы Китай мог приобрести у стран ЕС более современные военные технологии, он наверняка поставил бы палки в колеса западной дипломатии, сорвал ее победу и вверг Ближний Восток в пучину войны.

В прошлом можно было выдвигать аргумент о том, что отмена санкций поможет ослабить связи Китая с Россией, снизив его зависимость от импортируемой из этой страны военной техники и технологий. Однако в последние годы объем поставок российского оружия в КНР существенно сократился вследствие стремительного развития китайской военной промышленности и нежелания Москвы продавать Народно-освободительной армии Китая новейшие образцы вооружений. Отказ ЕС от эмбарго на поставки оружия может спровоцировать российские власти на изменение позиций в данном вопросе, в случае чего они разрешат КНР покупать в России самое лучшее оружие, дабы сохранить свою долю на рынке. Например, Москва может продать Пекину свои стратегические бомбардировщики большой дальности, более современные системы ПВО, а также оружие для палубной авиации зарождающегося авианосного флота Китая.

Тем не менее, в ЕС возникло общее ощущение того, что когда-нибудь эмбарго на поставки оружия в Китай все же надо будет отменить. Однако, с точки зрения Евросоюза, сейчас не время провоцировать очередной трансатлантический кризис из-за этого вопроса. Соединенные Штаты переносят основу своего военного потенциала в Азию, чтобы иметь возможность справиться с усиливающимся Китаем. Европейцы могут еще больше ускорить данный процесс, и это тревожит некоторые страны Европы, которые боятся лишиться мощного американского военного присутствия в Старом свете в случае поставок европейского оружия в Китай. Эти поставки не только усилят опасения США по поводу растущей военной мощи Китая, но и создадут у американцев ощущение того, что неблагодарные европейцы спекулируют на военных усилиях Америки в Азии и приносят в жертву общие интересы трансатлантической безопасности в погоне за коммерческой выгодой, получаемой от Пекина.

Соединенные Штаты  не единственная страна, которую беспокоит возможное ослабление санкций. Союзники Америки, такие как Япония, также приводят эти и другие доводы, объясняя, почему ЕС не должен в настоящее время  отменять эмбарго. Евросоюз может вернуться к теме снятия эмбарго позднее, если Китай добьется существенных успехов в исправлении ситуации с правами человека. Но в этом случае ему надо будет создать нечто весомое и солидное на замену санкциям.

Рассматриваются и другие возможные решения данной проблемы. Например, есть предложение заменить эмбарго более жестким "кодексом поведения" стран Евросоюза в вопросах экспорта вооружений, что позволило бы результативнее контролировать поставки оружия в КНР. Однако Соединенные Штаты  и Япония сомневаются в эффективности действующих правил, в соответствии с которыми члены ЕС должны информировать друг друга о своих экспортных поставках вооружений, чтобы предотвратить продажу современной военной техники в Китай. Более строгий кодекс поведения может включать в себя требование о том, чтобы страны-члены ЕС уведомляли своих партнеров о любых запланированных продажах вооружений в КНР, что позволило бы другим странам анализировать вызывающие сомнения экспортные поставки, а в идеале также оказывать давление на партнеров по Евросоюзу.

Есть еще один вариант - хороший по множеству причин и помогающий решить проблемы с поставками оружия. Он заключается в углублении диалога между ЕС и США по вопросам азиатской безопасности и развития событий в этом регионе. Это заставит европейцев в полной мере оценить масштабы американской обеспокоенности по поводу поддержания военного равновесия в Азии. Кроме того, такой диалог даст им возможность разъяснить свои позиции и взгляды на перспективу, в том числе, по поводу периодически возникающих в США попыток предоставить своим компаниям исключения из общих правил, чтобы они могли поставлять в Китай продукцию военного назначения. Активные и регулярные консультации также помогут сторонам избежать того зрелища, которое мы наблюдаем в последнее время в Европе, когда некоторые страны наперегонки пытаются продать России современные образцы вооружений, почти не советуясь с другими членами НАТО, из-за чего Североатлантический альянс выглядит рыхлым и непоследовательным.