Официально российское правительство выше политики. Хотя во времена бума эта тактика хорошо работала, с тех пор, как начался финансовый кризис, она парализует власть. Срочно необходима реформа, но как ее провести, не прибегая к политике? Неполитический период в России приближается к концу.
Партийная политика
Уже давно, с конца 1990-х годов, российское правительство нарочито отказывалось участвовать в публичной партийной политике. Однако сейчас перемены неизбежны. Свойство, которое помогало развеивать тревогу иностранных инвесторов относительно российского суверенного риска и страховать правительство от непредвиденных обстоятельств, само превратилось в ключевой фактор риска.
Проблемы с обсуждением будущей экономической траектории страны в московском Белом доме в этом году, по-видимому, связаны именно с этой причиной. Никто из участников дискуссии не занимает определенной политической позиции и не принадлежит к определенной политической группировке. В такой ситуации принимаемые решения обречены быть эклектичными, что только дополнительно осложняет ситуацию. Риски, связанные с «прагматическим» курсом президента Путина, нарастают.
Еще в 2005 году «Единая Россия» хотела знать, почему министр финансов Алексей Кудрин отказался в нее вступать - притом, что он проводил в жизнь политические решения «политического лидера» партии, которая тогда еще пользовалась реальной, хотя и не безоговорочной поддержкой большей части российского электората. Кудрин, в свою очередь, не собирался присоединяться к партии, потому что российское правительство не участвует в партийной политике. Так как его поддерживал «непартийный лидер» Владимир Путин, эта позиция стала нормой. «Единая Россия» долгое время важно провозглашала, что ей как правящей партии пора сформировать правительство, следующее партийному курсу, но в итоге эти декларации начали работать против нее же самой. Исполнительная власть наглядно продемонстрировала, что «правящая партия» - это лишь метафора: правительство не хотело связывать себя идеологическими рамками и предпочитало прятаться за риторикой о «настоятельных потребностях».
Все это время президенты и премьер-министры (следует учитывать, что речь идет всего о двух игроках, меняющихся местами) даже не пытались отказаться от этого аргумента. В действиях партий, сложившихся в правительстве и в высших кругах, конечно, можно было разглядеть элементы идеологии. Однако они выглядели неопределенными даже по сравнению с «идеологией» флорентийских партий времен Возрождения. Аналитики всеми силами старались выделить среди действующих лиц в Белом доме «либералов», милитаристов и имперских реваншистов. Однако позиция людей из российского правительства по каждому конкретному вопросу крайне редко бывает связана с приверженностью некоему определенному знамени. Два примера: в 2001 году Анатолий Чубайс, один из лидеров теоретически либеральной партии среди сторонников Путина, заявил, что война в Чечне серьезно увеличит мощь российских вооруженных сил. Аналогичным образом в 2003 году Алексей Кудрин подчеркнуто отказался выступить с публичным политическим заявлением по делу ЮКОСа.
Однако лучшим примером этого демонстративного прагматизма стало поведение министра экономического развития Эльвиры Набиуллиной. Ее министерство много лет упорно заключало странные, отчетливо антилиберальные союзы по целому ряду вопросов, включая экономическую политику. При этом свободно-рыночная политика, основанная на идеях защиты частной собственности, дерегулирования, приватизации и законности, фактически закрепилась в России с середины 90-х годов и даже теоретически левое правительство Евгения Примакова (1998-1999 годов) не могло ее полностью отвергать.
К концу 2000-х годов единственным либералом, который старался оставаться верным своим принципам, был, по-видимому, министр промышленности Виктор Христенко. Однако в 2011 году он оставил Белый дом, чтобы возглавить Таможенный союз между Россией, Белоруссией и Казахстаном. Прочие технократы продолжали действовать по-прежнему, отказываясь от своих идеологических убеждений, когда это требовалось. К 2012 году в орбите правительства, в сущности, осталась только одна партия – Российский союз промышленников и предпринимателей. Но он всегда был, скорее, сателлитом правительства, чем его частью.
С мая 2012 года правительство Медведева работает по тому же принципу: когда речь идет о серьезных вещах, реальная политика оттесняет идеологию. Возможно, ни в Кремле, ни в Белом доме не вешают портретов Дэн Сяопина, но знающие люди постоянно повторяют: «Не важно, 'какого цвета кошка, лишь бы она ловила мышей».
Однако сейчас самому существованию правительства угрожает именно проблема цвета кошки. С лета 2012 года правительство деидеологизировано, и это мешает достичь консенсуса по любым важным решениям.
Как наглядно демонстрирует мировой финансовый кризис, начавшийся в 2007 году, в наши дни во внутренней политике ключевую роль играют социальные проблемы: проблемы здравоохранения, подоходного налога, пенсий, социального страхования, занятости и рынка труда. Обама выиграл выборы 2008 года под знаменем реформы здравоохранения, Олланд победил, призвав к прогрессивному налогообложению богатых. Хотя можно сказать, что российское правительство выиграло выборы 2012 года вообще без лозунгов, основные проблемы, стоящие перед правительством бывшего президента Медведева относятся именно к внутренней политике. Это реформа образования, пенсионная система, налоги на недвижимость, государственные ассигнования на сохранение рабочих мест в бюджетной сфере и в области обороны и регулирование финансовых рынков.
Между тем в таких делах технократия, прагматизм, антиидеологичность и отрицание идеологии не работают. Дело в том, что большинство важных решений, которые необходимо принять, должны быть укоренены именно в идеологии.
Лишь после того, как решения, основанные на той или иной идеологической доктрине, будут приняты, можно начинать проводить их в жизнь.
Более того, к удивлению и даже недовольству прагматиков любые решения будут иметь идеологические последствия. Они будут повышать популярность той или иной идеологии и увеличивать запрос на идеологический подход к жизни. Аналогично, любые компромиссные решения будут менее эффективны, чем «политические». Другими словами, о какой бы проблеме ни шла речь, выходом будет как раз то, чего прагматики всеми силами пытаются избегать
Реформы
Наиболее очевидно проявился этот конфликт в идущей сейчас дискуссии вокруг реформы пенсионной системы. Рыночники в Белом доме и в новом правительстве столкнулись с хорошо организованной оппозицией в лице:
- Министерства здравоохранения
- Министерства труда
- вице-премьера по социальным вопросам Ольги Голодец
- чиновников президентской администрации, группирующихся вокруг бывшего министра здравоохранения и социального развития Татьяны Голиковой
- команды экономистов, которая в 2010-11 годах участвовала в корректировке программы долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года.
Эта группа – тоже в своем роде прагматики. Цели, которые они ставят перед собой, - экономически либеральны. Они хотят повысить вклад работодателя в социальные фонды и увеличить пенсионные выплаты. Они планируют использовать пенсионную систему для борьбы с бедностью в старших возрастных группах и уменьшения социального неравенства.
Когда речь идет о финансировании государственного пенсионного фонда, они придерживаются теории гражданской социальной ответственности. Они считают, что дефицит нужно покрывать за государственный счет, что бизнес должен нести большую социальную нагрузку и что пенсионный возраст в России должен быть низким. Их подход к пенсионной реформе напоминает пробные проекты западноевропейских социал-демократических правительств 1980-х и 1990-х годов. Их противники, концентрирующиеся вокруг экономических министерств правительства Медведева, выступают, скорее, за модель свободного рынка в духе Восточной Европы, Британии и Америки – за приоритет накопительных пенсионных систем перед распределительными, повышение пенсионного возраста, защиту бизнеса от роста квазиналоговых выплат и повышение ответственности частного лица, как клиента пенсионной системы, за выбор собственной формы пенсионного страхования и личной долгосрочной финансовой страховки.
Любое решение, очевидно, будет требовать отойти от центристской позиции, которую сейчас занимает Белый дом, вправо или влево. По данному конкретному вопросу Кремль, скорее, будет склонен уклониться влево, то есть предпочтет решение в духе социал-демократии. Если бы это был единственный выбор! Примерно та же команда настаивает на резком повышении довольно низких сейчас расходов консолидированного бюджета на среднее образование, здравоохранение, здоровый образ жизни и социальную инфраструктуру - и одновременно продолжает поддерживать популярные социал-демократические идеи о развитии местного самоуправления и о децентрализации.
Для оппонентов Белого дома, привыкших к его централизованному управлению и централизованным свободно-рыночным реформам эта ситуация оказалась крайне неожиданной. Однако с точки зрения чиновничества официальная свободно-рыночная идеология Белого дома должна быть представлена как технократическое, прагматическое неполитическое решение. Проблема в том, что, не прибегая к идеологии, невозможно доказать, что свободно-рыночный подход к стратегии пенсионной реформы более приемлем. Необходимые реформы столь масштабны, что их невозможно провести, не изменив существенно жизнь людей.
С прагматизмом Белого дома связана и другая проблема: реформы связаны между собой. Для формально неидеологического «социал-демократического блока» в правительстве и вокруг него это вполне очевидно: их инициативы относятся к рынку труда, к трудовой миграции, к системе высшего образования, к реформе бюджетной сети и полностью органично вытекают из вышеописанных предложений.
Однако давление на российский бюджет лоббистов военно-промышленного комплекса и сети бюджетных структур значительно осложняет положение. Рост прямых и косвенных расходов на рабочую силу в этих секторах серьезно тревожит президента Путина, отлично понимающего, что такое его популистская политика. Учтите также споры о необходимости бюджетной консолидации в стиле ЕС, сокращения государственных расходов (позиция министерства финансов) или кейнсианской политики повышения внутреннего спроса с помощью увеличения государственных расходов (позиция экономического министерства).
Текущие проблемы
Традиционно российские политики практически не пытались создать в Белом доме постоянные «партии», способные объединить проекты реформ в цельную идеологию. Партии обычно возникают в зависимости от ситуации, и конкретный набор чиновников, выступающих за то или иное «правое» или «левое» решение, почти каждый раз бывает разным. Сами решения тоже разнятся, хотя сейчас уже понятно, что альтернативы у команды Дмитрия Медведева всего две. Либо она может принимать разрозненные и конфликтующие друг с другом с идеологической точки зрения решения, что снизит эффективность ее экономической политики в целом. Либо она может принимать решения, определяющиеся идеологией.
В этой точке Белый дом заходит в тупик. Идеология не только ограничит его свободу принимать в будущем экономические решения. Что еще важнее, с личной точки зрения, премьер-министр ограничит собственную свободу принимать в будущем меры, идеологически противоречащие уже принятым. То есть, если он поддержит социал-демократические образовательные реформы, он лишит себя пространства для маневра, когда речь пойдет, скажем, о здравоохранении или о госзаказе в оборонном секторе.
Итак, если прагматизм российского правительства больше десяти лет хорошо работал, почему сейчас он стал неэффективным? На этот вопрос существует множество ответов. Начнем с того, что финансовый кризис поставил крест на ставшей привычной за период бума 2002-2008 годов манере принимать половинчатые решения, основанные на компромиссе. Цена компромисса стала намного выше, чем пять лет назад. Кроме того, в правительство пришло новое поколение чиновников, которое очень четко видят, какие проблемы влечет за собой этот порожденный поздними девяностыми прагматизм.
Еще один важный фактор – присутствие вне системы новой демократической оппозиции. Резкий рост этой оппозиции в 2011 году в большой степени объясняется отсутствием идеологически последовательного курса в предшествующие годы. Общество не сможет двигаться вперед, как этого хотели бы Путин, Медведев и их команда, пока его стесняет эта сугубо центристская траектория. При отсутствии поля для реальной политической борьбы как левые, так и правые движения будут выплескиваться в протест. Оппозиция – это естественная реакция на «подмораживание» общества в нулевых годах. А как бы крепки ни были социальные барьеры, которые отделяют власть от общества, российские лидеры остаются частью общества. Если общество потребует идеологии, Белый дом не сможет не допускать влияния политики, не жертвуя при этом в процессе своей способностью работать.
Но если технократия в российском правительстве должна рухнуть, как будет выглядеть ее падение? Трудно сказать - слишком много существует вариантов идеологического размежевания. Тем не менее, очевидно, что в Белом доме начнутся идеологические баталии, и с министрами Дмитрия Медведева будут происходить неожиданные политические трансформации.
Неполитический период в жизни российского правительства, судя по всему, подходит к концу.
