МОСКВА – Пережившее кризис, выборы и народные волнения правительство Путина-Медведева после очередной рокировки тандема окончательно потеряло способность мыслить стратегически и действовать слаженно, говорят эксперты и сами чиновники. Системный кризис госуправления в России, усугубившийся в уходящем году, дезориентировал и бизнес, и бюрократов, а надежды на оживление экономики после выборов сменились гаданиями о том, сколько продлится застой.
Дмитрий Медведев, уступивший кресло президента России своему патрону Владимиру Путину, употребил термин «застой» применительно к путинской вертикали власти еще полтора года назад на бизнес-форуме в Петербурге. Сам он не смог перейти от слов к делу в заявленных «модернизации» и борьбе с коррупцией, а падение цен на нефть и экономический кризис окончательно спутали карты и закрепили переход к ситуативной политике: решать проблемы по мере поступления.
Надежды на возврат к продуманной стратегии и непопулярным, но нужным преобразованиям некоторые связывали с переездом политического тяжеловеса Путина в Кремль по окончании конституционной пересменки. Правящий уже 13 лет Путин вернул себе верховную власть под гул массовых уличных протестов и сформулировал новую стратегию указами, определив цели, но умолчав о способе их достижения.
«Нет ни повестки, ни команды. Поговорить не с кем, что называется. Как, что мы делаем?» - делится впечатлениями высокопоставленный источник в одном из ведомств экономического блока правительства.
«Последние полгода - ощущение полного застоя. Нет повестки, - говорит другой высокопоставленный чиновник, близкий к Кремлю. - Первое, что я слышу, придя в Белый дом, - жалобы на администрацию президента; придя в Кремль - жалобы на правительство».
Старых министров Путин забрал с собой в Кремль, а Медведев набрал себе новых.
«Многие люди в правительстве пока не дотягивают по политическому весу до тех, которые были у Путина. Тяжелее стало решения продвигать, - жалуется высокопоставленный чиновник Белого дома. - Администрация — хорошая организация, но умничать всегда проще, чем принимать конкретные решения».
Существование двух параллельных правительств лишь запутывает ситуацию в отсутствие внятной экономической стратегии и порождает вал спонтанных и порой противоречащих друг другу решений.
«Налицо системный кризис в управлении страной, потому что долгосрочные задачи противоречат тактическим», - говорит Владимир Назаров из Института Гайдара.
«То, что выгодно группам интересов, и то, что необходимо делать исходя из сложившейся системы, во многом подрывает либо стабильность системы, либо долгосрочное развитие страны. Этот конфликт объективен и будет только обостряться. И если власть даже захочет что-то сделать из лучших побуждений, она не сможет снять этот конфликт, потому что необходимо менять всю модель всех институтов в нашей стране, а это нынешняя власть сделать не может».
НИКОГДА НЕ ГОВОРИ НИКОГДА
Мода на «реформы» уступила место увлечению «дорожными картами». Чиновники обсуждают их на совещаниях, создают рабочие группы, дают поручения, согласовывают позиции.
«Время теряется - обидно. Я вот уже 13 лет во власти — время постоянно теряется. Вот так у нас устроено государственное управление», - сокрушается один из ближайших соратников Путина.
В процессе межведомственных согласований идеи чаще теряют форму, чем обретают ее.
«Госпрограммы принимаются как минимум в двух вариантах - непонятно, какой из них будет исполняться. Соответственно, непонятно, какие цели будут достигнуты», - говорит бывший глава Минфина Алексей Кудрин, уволенный осенью 2011 года за критику политики тогда еще президента Медведева.
«Правительство на каждом заседании поднимает новые вопросы, а потом начинает искать на них деньги. Это означает, что отсутствует стратегическое планирование».
В уходящем году Медведев смог отстоять жесткий федеральный бюджет на 2013-2015 годы, ограничивающий расходы казны и призванный снизить зависимость бюджета от цен на нефть. Однако ничто не мешает отменить так называемое «бюджетное правило», вернуться к мягкой политике и вновь увеличить траты казны, особенно в условиях, когда у регионов может не хватить денег на исполнение майских указов Путина, на две трети финансируемых из местных бюджетов.
«С одной стороны, мы сбалансировали бюджет, с другой стороны, мы полностью разбалансировали систему управления. Те указы майские, где требуется радикально повысить зарплату бюджетникам, плюс активное строительство детских садов, создают колоссальное перенапряжение в системе», - говорит Назаров из Института Гайдара.
«Очень вероятен пересмотр бюджетного правила, что было бы серьезной ошибкой», - предостерегает Кудрин, а один из его бывших коллег, сохранивший высокий пост в правительстве, признает:
«Никогда не говори "никогда". Если у нас будет совсем тяжелая ситуация, будем думать, как поступить. Сказать точно, что это бюджетное правило - на срок деятельности правительства, смешно было бы».
Ежегодное наращивание расходов в расчете на дорогую нефть поставило под угрозу устойчивость бюджетной системы, и в условиях развивающегося политического кризиса в России и экономического - в Европе власти решили ввести с 2013 года бюджетное правило, которое ограничивает траты казны средней за несколько лет ценой на нефть, что лишило чиновников возможности традиционного увеличения расходов.
В отсутствие адвоката жесткой бюджетной политики Кудрина Минфину стало еще сложнее противостоять напору отраслевых лоббистов и министров, привыкших к постоянному увеличению расходов.
«За всю свою жизнь такого напряжения для меня, человека, который 30 лет занимается бюджетной политикой, еще не было», - признает замминистра финансов РФ Татьяна Нестеренко.
«Сделать трехлетний бюджет в таких условиях, когда Дума новая, правительство новое, нужно новую политику проводить, когда у нас ВТО, бюджетное правило, сырьевая зависимость, политические и социальные обязательства - и это все вместе слилось в одной точке».
Путин под занавес года в послании парламенту напомнил о майских указах и потребовал выполнить все его предвыборные обещания. Правительство затаило дыхание: если регионам не хватит денег, от ужесточения бюджетной политики на федеральном уровне придется отказаться.
«На следующий год самая главная задача - мониторинг за исполнением бюджетов субъектов. Здесь мое сердце неспокойно, - говорит Нестеренко. - Там тоже в одной точке сложилось сразу несколько проблем - серьезное увеличение расходов в фонды медицинского страхования, указы президента в социальной сфере».
Замглавы Минэкономики Андрей Клепач разделяет опасения Минфина, хотя и не видит беды в смягчении бюджетной политики, за которое всегда ратовало его ведомство:
«Есть противоречия между задачами, которые поставлены в указах, и тем же ужесточением бюджетной политики. Бюджетное правило задает такую планку бюджетных расходов, которая, на наш взгляд, не позволит финансировать все эти мероприятия в тех объемах, которые нужны. Хотя решения приняты, на наш взгляд, необходимо все равно возвращаться к вопросу унификации бюджетного правила».
ПО ИНЕРЦИИ
Широко разрекламированную Путиным «стабильность ради развития» подтачивают непредсказуемость и спонтанность решений власти, утратившей способность ставить стратегические задачи и добиваться их выполнения, жалуются эксперты и чиновники.
Стратегию-2020, которая разрабатывалась по поручению Путина накануне выборов, правительство Медведева положило под сукно, не предложив ничего взамен.
«Политика реформ еще не высказана, так называемые "дорожные карты" не выработаны новым правительством. Куда идти, во что? На что деньги давать?» - теряется Нестеренко из Минфина.
«Ситуация инерционного развития, - ставит диагноз ее бывший начальник Кудрин. - За указами Путина должна была последовать проработанная, сбалансированная программа. Такой программы до сих пор нет. По сути, старт нового правительства можно назвать неудовлетворительным».
«У России нет долгосрочной стратегии, - соглашается Назаров из Института Гайдара. - Это видно и по бюджету, и по отдельным решениям. Очевидно, что нет какой-то идеологии. Одни и те же люди могут сегодня говорить одно, завтра говорить другое, делать противоположные вещи».
После громких споров о многомиллиардных программах перевооружения армии и приватизации правительство и Кремль в очередной раз продемонстрировали склонность к спонтанным решениям при сокращении накопительной части пенсии, говорят наблюдатели.
«Сокращение накопительной - это антидостижение года», - уверен Кудрин.
Правительство придумало сократить с 2013 года перечисление страховых взносов в накопительную часть до 2 с 6%, после чего ряд министров, госбанки, бизнесмены и эксперты забили тревогу: по их мнению, сокращение накопительной компоненты сделает невозможной выплату достойных пенсий в будущем, потребует увеличения налогов, сократит объем «длинных» денег в экономике и ухудшит и без того неблагоприятный инвестклимат в России. Путин вмешался в спор, но лишь отложил решение на год.
«Мы очень скорбим по решению о накопительной части. Неплохо, что хотя бы на год отсрочили, есть еще какой-то шанс переубедить», - выразил позицию бизнеса сопредседатель «Деловой России» Антон Данилов-Данильян.
«Дискуссии о пенсионной системе выявили неспособность принимать пакетные решения, направленные на долгосрочную перспективу, - говорит Назаров. - Все, о чем удалось договориться, - это краткосрочные меры, иногда даже правильные, но они оторваны от тех угроз, которые перед нами стоят».
Нестеренко из Минфина называет слом не просуществовавшей и 10 лет пенсионной системы «горем».
«Есть боль от того, что нет веры в будущее развитие экономики. Для того, чтобы добиваться того, что сказано, - про инвестиции, про экономический рост - нужно верить в это. А если ты веришь, никогда не сделаешь тот шаг, который сделали по пенсионной системе. Это означает, что фактически говорим одно, а делаем другое», - сказала Нестеренко.
УПУЩЕННЫЕ ГОДЫ
Без внешнего шока ничто не угрожает застою в России в наступающем году, говорят эксперты.
«Следующий год может оказаться более инерционным, поскольку никаких серьезных инициатив в сфере экономической политики от властей ждать не приходится», - говорит президент Центра стратегических разработок Михаил Дмитриев.
«Это будет, скорее, медленное сползание в стагнацию, нежели серьезный кризис с шоковыми последствиями», - предрекает он, называя главным риском 2013 года состояние еврозоны.
Кудрин и Клепач согласны с этой оценкой.
«Ухудшение в Европе может создать новые риски. Для российской экономики в этой связи вызовами являются и возможное снижение цены на нефть, и продолжение оттока капитала, и ухудшение кредитов в банковской сфере. В случае выхода Греции из ЕС, рост может быть ниже двух процентов», - полагает Кудрин.
Клепач опасается, что деньги внутри страны закончатся быстрее, чем у европейцев.
«На следующий год есть внешние риски, связанные с ситуацией в еврозоне. Внутренние риски связаны с тем, если мы действительно не сможем найти баланс между нашими целями и программами и способностью реализовывать мероприятия, способностью их финансировать. Этот риск на самом деле еще более серьезный».
Времени у правительства немного, предупреждает Кудрин, отслуживший десятилетие министром финансов у Путина.
«С учетом увеличения президентского срока (до 6 с 4 лет), можно удобными для реформ считать три года после выборов. Ну вот, два из трех будут уже упущены», - заглянул он в декабрь 2013-го.
