Возможна ли президентская система российского образца в Турции?

Дискуссии о президентской системе, протекающие параллельно процессу решения курдского вопроса и развернувшиеся вокруг разработки новой гражданской конституции, оказались на верхних строчках политической повестки дня Турции. Премьер-министр Реджеп Эрдоган и его аппарат зачастую говорят о необходимости перехода от действующей в стране парламентской системы к президентской. В этой связи в качестве новой модели политической организации внимание турецкой элиты привлекают государства, «де-факто» управляемые при помощи президентской системы, такие как США, Россия и Бразилия. В то же время в результате всесторонне развивающихся российско-турецких отношений в течение последнего десятилетия, а также уникального механизма «власть – общество», основы которого были в большей степени заложены после 2000 года в отношении федерального центра и региональных администраций, Россия лидирует в числе примеров, выходящих на передний план обсуждения политической системы Турции.

Вертикальная власть Кремля

Концепция управления государством во главе с сильным лидером, укоренившаяся в силу исторической традиции «царь – император – генеральный секретарь – президент», заложила основы для процветания в российском обществе этатистских и патерналистских рефлексов. Данная ситуация привела к оснащению иерархической и авторитарной властной структуры в стране максимальными полномочиями и одновременно закрепила превосходство легитимности персоны, возглавляющей государство, над легитимностью образующих государственную власть законодательных, исполнительных, судебных и прочих органов. Поэтому, согласно принятой в 1993 году Конституции РФ, президент не включен ни в одну из ветвей власти и определяется как глава государства. Обеспечение согласованной деятельности и взаимодействия законодательных, исполнительных и судебных органов считается одной из основных обязанностей президента. Согласно конституции, концентрирующей власть в руках одного лица, находящегося во главе государства, в обязанности президента входит определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Обладая ключевыми функциями при выборе кандидатур главы и членов высших судебных органов, президент благодаря издаваемым им и обязательным для исполнения на всей территории страны указам и распоряжениям располагает существенной законодательной властью независимо от парламента и фактически возглавляет исполнительную.

В то же время, в соответствии с законом, вступившим в силу в 2008 году, срок полномочий президента был продлен с прежних 4 до 6 лет. Президент, который приходит к власти через всеобщие выборы, может избираться на высший пост не более двух сроков подряд. В числе полномочий президента такие функции, как назначение и снятие с должности премьер-министра, его заместителей, федеральных министров и принятие решения об отставке правительства. К тому же президент может председательствовать на заседаниях правительства. Президент утверждает военную доктрину страны и обладает компетенцией назначать и снимать с должности высшее командование вооруженных сил России. Определяя структуру Совета Безопасности, обеспечивающего условия для реализации политики национальной безопасности страны, президент назначает его членов и одновременно возглавляет совет. Кроме того, только после подписания президентом, обладающим правом представления парламенту законодательных инициатив, федеральные законы вступают в силу. Это обеспечивает существенные полномочия президента в законодательной сфере. Система, ограничивающая функции правительства такими областями внутриполитической жизни, как экономика, образование, здравоохранение и т.п., в определении линии внешней политики страны отводит центральную роль президенту, который проводит международные переговоры и подписывает соглашения. Для обеспечения столь сильной власти президента над политической системой страны жизненно важной функцией обладает создаваемая главой государства администрация Президента РФ. Вместе с административным персоналом, комиссиями, советами и департаментами в ее составе администрация Президента в настоящее время находится на вершине пирамиды среди всех государственных учреждений и, обладая влиятельной позицией и сферой действия, функционирует как «кухня» законодательной и исполнительной сферы. Кроме того, Администрация Президента выступает как механизм, в котором в наиболее отчетливой форме заметна структура вертикальной власти Путина.

Федеральный центр и регионы

Что касается законодательной деятельности, она осуществляется двухпалатной структурой – Федеральным Собранием РФ, верхнюю палату которого составляет Совет Федерации, нижнюю – Государственная Дума. В то время как в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта федерации страны (по одному от законодательного и исполнительного органов власти), формирование Государственной Думы, состоящей из 450 депутатов, происходит путем всеобщих выборов по пропорциональной системе представительства. Выполняя такие обязанности, как назначение даты президентских выборов, отрешение от должности президента страны в случае таких особых ситуаций, как измена родине, тяжкое преступление и пр., назначение членов Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ из числа кандидатур, представленных президентом, Совет Федерации в большей степени представляет собой структуру, защищающую интересы субъектов федерации. При этом Государственная Дума, в которой на федеральном уровне принимаются законы и регуляции, связанные с бюджетом, налоговой системой, ратификацией международных соглашений, вместе с партиями, преодолевшими семипроцентный барьер, проецирует существующую в стране политическую конфигурацию. В сферу компетенции Думы входит одобрение представленной президентом кандидатуры на должность председателя правительства, назначение и освобождение от должности главы Центрального банка РФ, председателя Счетной палаты РФ, объявление амнистии. В случае трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатур на пост главы правительства, представленных президентом, предполагается роспуск Думы и проведение новых выборов. А это обстоятельство выполняет функцию рычага, усиливающего позиции президента перед законодательным органом по этому вопросу.

Аналогичный существующему в федеральном центре распределению компетенции между Президентом и Федеральным Собранием принцип сохраняется между президентом и властями субъектов федерации. Как известно, Российская Федерация состоит из 83 субъектов федерации (46 областей, 21 республика, 9 краев, 4 автономных округа, 2 города федерального значения и Еврейская автономная область). В каждом субъекте федерации существуют по-разному именуемые законодательные (Дума, Народное Собрание, Курултай и т.д.) и исполнительные (президент, глава администрации, региональные правительства и др.) органы. Например, представительный орган в Ставропольском крае – Дума, в Республике Башкортостан – Курултай. Орган исполнительной власти в Москве возглавляет мэр, Республикой Татарстан управляет президент. Механизм управления субъектами федерации и их легитимность закрепляется конституцией, уставом и подобными нормативно-правовыми актами, которые не противоречат Конституции РФ и имеют юридическую силу только на территории субъекта. Наряду с непостоянством в количестве представителей в законодательных органах субъектов федерации (от 11 до 120), в каждом регионе отличаются сроки проведения парламентских выборов. Правовые нормы, закрепляемые представительными органами субъектов федерации при условии их соответствия Конституции РФ и непротиворечия национальным интересам РФ, дают региональным администрациям возможность обладать частично автономной структурой во внутренних делах региона и таких областях, как экономика, образование, здравоохранение, социальная сфера.

Орган правительства субъектов федерации в целом состоит из региональных министров и заместителей губернатора и формируется главой исполнительной власти в конкретном регионе. Практика занятия должности главой региональной исполнительной власти путем народного голосования была упразднена в 2004 году после теракта в Беслане и заменена на процедуру назначения на данный пост главой государства. Однако протесты оппозиции после возвращения Владимира Путина на должность президента привели к тому, что российский лидер «ослабил хватку» в контексте отношений федерального центра и регионов и снова зажег зеленый свет формированию региональных администраций через выборы. Согласно подписанному президентом в апреле 2013 года закону, окончательное решение о порядке наделения полномочиями глав регионов принимается законодательным органом конкретного субъекта федерации, рассматривающим две альтернативы – прямые выборы или избрание региональным парламентом. Сначала из числа кандидатов, представленных партиями в региональных парламентах и Государственной Думе, президент составит список из трех кандидатур. Именно из их числа впоследствии глава региона будет или избран региональным парламентом, или наделен полномочиями в результате прямого голосования граждан. Процедура избрания главами регионов кандидатов, прошедших «через фильтр» президента, свидетельствует о том, что центральная власть в России стремится в максимально возможной степени держать регионы под контролем. Народное Собрание Республики Дагестан стало первым законодательным органом субъекта федерации, положившим начало новой практике и принявшим решение об избрании президента парламентом.

Отрицательные стороны системы

Будучи весьма функциональной с точки зрения обеспечения центральной властью контроля и авторитета на обширной территории государства, президентская система российского типа не лишена ряда отрицательных сторон. Во-первых, благодаря максимальной компетенции, возложенной на президента, в целом механизм «баланса» и «контроля» внутри системы функционирует именно в его пользу. Это, с одной стороны, приводит к возникновению вокруг главы государства «культа личности» и наделению его качествами «спасителя» и «безупречного руководителя», с другой – к «отсутствию ответственности» президента перед другими государственными учреждениями в процессе принятия решений. Во-вторых, такой патерналистский и этатистский подход, учитывая регулярный перевес в пользу категорий власти и безопасности в таких дилеммах, как «власть – общество» и «безопасность – свобода», обычно ведет к ограничению мероприятий, направленных на развитие гражданского общества, в рамках защиты «высоких интересов государства» и, как следствие, к недостаточному уровню гражданской культуры в России.

Формирование президентом управленческой элиты в большей степени по собственному усмотрению составляет третий негативный аспект системы. Согласно исследованиям одного из ведущих российских элитологов Ольги Крыштановской, в период Бориса Ельцина в составе управленческой элиты крыло «силовиков», пришедших из вооруженных сил, органов внутренних дел и разведслужб, составляло 11,2%, а в предыдущий президентский срок Владимира Путина данный показатель возрос до 25,1%. Кроме того, звено «интеллектуалов» во время президентства Ельцина насчитывало 52,9%, при этом в период Путина количество данного крыла сократилось до 20,9%. Вместе с тем при Путине наблюдался рост числа тех, кто присоединились к политической элите по принципу «землячества», – 21,3% против 13,2%. Предполагается, что в третий президентский срок сохранится аналогичная динамика этих показателей. Так, на трех высших после Президента РФ государственных постах (Председатель Правительства, Председатель Совета Федерации, Председатель Государственной Думы) находятся представители петербургской команды Путина, и это также является показателем того, в каком направлении будет в ближайшее время формироваться правящая элита. Большинство представителей «петербургского клана» состоит из крыла «силовиков», при этом создается впечатление, что в процессе конструирования собственной вертикальной власти Путин отдает большее предпочтение «преданности», нежели «компетенции», и связанному с КГБ прошлому. В то же время расплатой за это обстоятельство становится сосредоточение вокруг правящей элиты различных групп интересов, вследствие чего все больший масштаб приобретает коррупция в бюрократической системе.

В-четвертых, превосходство легитимности президента над легитимностью других органов государственной власти и в значительной степени центральная роль президента в законодательной и исполнительной сферах приводят к уменьшению влияния и сокращению функций политических партий в стране. За исключением центральной партии, которая преобладает в политической системе страны и возглавлялась президентом, остальные партии фактически «приручаются» системой. Например, в течение последних 10 лет партия «Единая Россия» удерживает парламентское большинство в Государственной Думе. Что касается отношений федерального центра и регионов, в среднем подавляющее большинство (72,5%) представителей в законодательных органах 83 субъектов федерации составляют депутаты «Единой России». Из 83 глав субъектов федерации 75 – члены этой же партии, 7 – беспартийны и 1 – член ЛДПР. Таким образом, для того, чтобы проще преодолеть ступени в структуре вертикальной власти президентской системы в России, предварительным условием является «присоединение» к «Единой России».

Итак, механизмы баланса и контроля в президентской системе России содержат ряд любопытных особенностей для Турции, которая стремится перейти от концепции военной администрации при распределении сил во власти к демократической, ориентированной на развитие гражданского общества и консолидирующей культуре. В этой связи, очевидно, российский президентский «костюм» вследствие характерных в политике страны авторитарных тенденций будет «тесным» для Турции и не сможет стать идеальным образцом. Однако, по всей видимости, при обсуждении проекта новой конституции будет представлена модель, раскрывающая «уровень» обеспечения контроля центра над другими государственными органами и местными администрациями, а также миссию и полномочия, которые возьмет на себя президент. На наш взгляд, модель президентской системы путинской России, которая надеется вернуть былую силу в глобальной политике, заслуживает пристального внимания. Однако возможность ее заимствования тесно связана с тем, как будет развиваться ситуация, связанная с суровым характером поляризации в политической жизни Турции.