Корейская Народно-Демократическая Республика вот уже почти четверть века страдает от хронической нехватки продуктов питания. С течением лет о ней появляется все больше сведений. Теперь нам известны ее естественные и структурные причины. Были замерены ее масштабы в зависимости от региона. Подсчитано общее число жертв. Расширить знания о Северной Корее нам удалось после губительного по своим масштабам голода середины 1990-х годов. Он не оставил равнодушным все международное сообщество. И оказался настолько суровым, что задействовал беспрецедентное число международных организаций и государств, в том числе даже самых непримиримых противников Пхеньяна: США, Японию и Южную Корею.
С учетом масштабов выделенных сумм и особого характера режима, которому они были предоставлены, стоит разобраться, оказалась ли эта помощь полезной и/или эффективной. Именно этим занялась научный сотрудник парижского Института политических исследований Камий Лапорт (Camille Laporte): она не стала рассматривать макроэкономическое и отраслевое воздействие помощи, а уделила особо внимание информации о реализации гуманитарных программ и помощи развитию.
Контекстный анализ
Для того чтобы дать справедливую оценку эффективности международной помощи, Камий Лапорт по-новому рассмотрела контекст каждой ее фазы. Дело в том, что у всех, кто оказывал помощь Северной Корее, были на этот счет свои стратегические интересы. До середины 2000-х годов серьезные колебания в размерах государственной помощи развитию были так или иначе связаны с подвижками в переговорах по северокорейским программам оружия массового поражения и достижениями в шестисторонних консультациях. Такой геополитический подход к предоставлению помощи подразумевал большое количество разнообразных требований по отношению к государству-реципиенту. Его трудности и нежелание удовлетворять их дают о себе знать и по сей день при том, что гуманитарную ситуацию в стране не назвать даже удовлетворительной.
С помощью анализа десятилетия гуманитарных программ и помощи развитию Камий Лапорт проливает свет на те трудности, с которыми мы сталкиваемся, если хотим продолжить политику спонсорства по отношению к нуждающемуся северокорейскому населению. По данным Организации объединенных наций, в 2013 году 2,4 миллиона граждан КНДР испытывали необходимость в регулярной продовольственной помощи.
Для выполнения поставленных гуманитарных задач ООН нужно собрать в этом году 150 миллионов долларов для работающих в стране пяти организаций. Как выясняется, собрать эту сумму очень непросто. 15 августа прошлого года координатор ООН по Северной Корее Гулам Исакзай заявил, что ему нужно от спонсоров еще 98 миллионов долларов, то есть 65% от заложенных в годовой бюджет ресурсов. Меньшее, что можно сказать, это что Северная Корея Ким Чен Ына не вызывает ни у кого приступов щедрости.
Если судить по цифрам помощи, гуманитарная ситуация в КНДР больше не выглядит одной из самых критических в мире, если, конечно, все не упирается в препятствия для сотрудничества, которые создает северокорейский режим. Падение коэффициента «потребности/финансирование» можно объяснить разными способами. Некоторые эксперты указывают, например, на некоторых спонсоров, которые не публикуют данных по объемам предоставленной помощи развитию и тем, кому она достается (это относится, например, к Китайской Народной Республике).
Но как бы сильно ни расходились оценки тяжести гуманитарной ситуации в стране, одно можно утверждать совершенно точно: на ооновские агентства сегодня приходится не более 10% предоставленной Северной Корее помощи.
Но стоит ли считать тревожным знаком растущую помощь со стороны развивающихся держав (Юго-Восточная Азия, Индия, Россия)? Да, если гуманитарная помощь рассматривается как ключевой инструмент внутрикорейского диалога. Да, если этих новых спонсоров не волнует эффективность их помощи и то, кто извлечет выгоду из их щедрот.
Нет, если считать, что государства нарушают свои международные обязательства, когда сопровождают гуманитарную помощь чрезмерным количеством требований. Сеул больше чем кто бы то ни было оказался заложником этой политико-гуманитарной дилеммы. В 2010 году Южная Корея стала членом Комитета по содействию развития ОЭСР и, следовательно, больше не должна ставить политические условия для выделения помощи. Тем более что Пхеньян проявил завидную ловкость и заменил одних спонсоров другими, сохранив постоянный приток помощи и не уступив требованиям бывших благодетелей.
Значимость северокорейской идеологии
Помимо оценки потребностей и эффективности помощи Камий Лапорт обоснованно подчеркивает, что уже сама по себе южнокорейская помощь вызывает спорную реакцию у северного соседа. В этом нет ничего удивительного, так как принятие международной помощи идет вразрез с идеологией, которая установилась в КНДР с окончания Второй мировой войны. Поэтому Пхеньян и создает все новые препятствия: запрещает свободный доступ на свою территорию работникам гуманитарных ассоциаций, максимально ограничивает в передвижении владеющих корейским языком экспертов, ставит условия для набора сотрудников из числа местных жителей. Эти ограничения весьма жестки, а в некоторых случаях настолько же смешны, насколько и неэффективны. Они, разумеется, заслуживают порицания, но нужно помнить, что они свойственны не только КНДР (например, запрет на поездки без сопровождения). Для правильной оценки поведения спонсоров и получателей помощи нужно держаться на определенной дистанции. Камий Лапорт удалось это сделать.
Отойти от идеологии в случае Северной Кореи не так то и просто. Ситуация в КНДР и ее главные действующие лица вызывают иногда слишком бурную реакцию. Это относится и к нежеланию северокорейских официальных лиц уступить требованиям о более подробных отчетах от спонсоров. В Северной Корее это проявляется острее, чем в большинстве кризисных ситуаций, и, следовательно, в таком поведении должно быть рациональное зерно. Камий Лапорт весьма талантливо попыталась найти его в своей работе.
Не стоит забывать о том, что такая политика была разработана как средство надзора за режимом, который использует контроль над информацией как инструмент политического и психологического управления гражданами. Как тогда можно дать оценку эффективности предоставленной помощи? В условиях такой автаркии, как Северная Корея, распространение информации о внутренней ситуации представляет собой «системную» угрозу. Точно так же как и чрезмерное число контактирующих с иностранцами людей.
В своей работе Камий Лапорт стремится продемонстрировать, что идущая на север от демилитаризованной зоны гуманитарная помощь становится причиной настоящего идеологического противостояния. Два момента в политике развития вступают в противоречие друг с другом. Первый — это открытость и сотрудничество. Второй — это зацикленность и ориентированность на приоритетное удовлетворение потребностей вооруженных сил. В рамках такой модели гуманитарная помощь и помощь развитию воспринимают как вспомогательный инструмент в обществе. Она должна идти, в первую очередь, на нужды тех, кто играет первостепенную роль, в том числе народной армии, которая защищает страну от иностранного вторжения и любых форм дестабилизации. Эта мысль прочно засела в сознании северокорейского руководства. Кроме того, современная гуманитарная помощь напоминает ему о помощи христианских миссионеров. И позорном периоде японской колонизации.
Многостороннее недоверие
Помимо исторических и культурных аспектов иностранной помощи нужно отметить и тот факт, что положение дел в стране удивило северокорейское руководство не меньше, чем представителей гуманитарных организаций. Работа с миссиями ООН и НКО стала для них возможностью оценить ситуацию в самых отдаленных и труднодоступных регионах. Такое незнание реальной картины является следствием стратегии с опорой на политику лжи (например, запрет на поездки миссии наблюдателей в июле из-за снегопадов!). Такое поведение политиков и руководящих ведомств оправдывает жесткий контроль над международной помощью и работой НКО.
Тотальное недоверие к режиму Пхеньяна и убежденность в том, что он куда больше любого другого государства стремится направить помощь в непредназначенное для нее русло, влекут за собой исключительные меры надзора. Но у недоверия всегда есть последствия. Если северокорейские чиновники активно идут на контакт с иностранцами, это вызывает подозрения у их коллег, не говоря уже о спецслужбах. Поэтому неудивительно, что после разрыва контактов с НКО и/или ооновскими агентствами им подобно находившимся долгое время за границей дипломатам приходится проходить курс политического переобучения. Этот факт нельзя оставлять без внимания в нашей оценке использования помощи.
Что еще хуже, предоставляющие помощь международные организации тоже необъективны в своих интерпретациях северокорейских реалий. Они не торопятся расписывать свои успехи из опасения негативной реакции со стороны спонсоров, которым, скорее всего, не пришлась бы по вкусу чрезмерная благожелательность по отношению к одной из стран «оси зла». Кроме того, им свойственно недооценивать масштабы постоянных нарушений режимом даже самых элементарных гуманитарных правил. Они подменяют реалии «экономическими» расчетами, чтобы обеспечить устойчивость финансовых потоков и не поставить под угрозу достигнутое за 10 лет в плане улучшения продовольственной безопасности и здравоохранения наиболее уязвимых групп населения (дети, беременные женщины, престарелые люди).
Все это не сулит ничего хорошего на будущее. И создает основу для стратегий из неточных, если не сказать ошибочных оценок. Это при том, что 20 лет назад объемы первой гуманитарной помощи и помощи развитию нужно было определить без каких-либо предварительных знаний об обстановке внутри Северной Кореи. Нам не было известно почти ничего. Западные спонсоры проявляют едва ли меньшее недоверие к гуманитарным организациям, чем режим, который стремится не выпустить их представителей за пределы отведенного им дипломатического анклава.
Необходимость постепенной адаптации помощи
Но как же оставить в стороне такой шизофренический подход? С помощью постепенной адаптации условий помощи. НКО и ооновские агентства вовсе не ведут себя как ленинские полезные идиоты, а занимаются развитием новых проектов с начала этого десятилетия. Камий Лапорт рассказывает о неизвестных программах вроде тех, что направлены на расширение свободы СМИ и демократическом участии представителей гражданского общества. Увеличение числа этих проектов может быть связано со стремлением гуманитарных ассоциаций по мере возможности обойти не желающее сотрудничать государство, которое в первую очередь использует немногочисленные имеющиеся у него ресурсы на благо вооруженных сил.
Кроме того, эти новаторские программы скромных масштабов отражают стремление НКО и ооновских агентств нащупать опору на уровне местных властей или даже находящихся в зачаточном состоянии местных НКО. К сожалению для нас, в исследовании нет подробной информации об этих программах. Международные организации стараются не особенно распространяться об этой области их деятельности. Есть основания опасаться, что новые программы не станут подходящим ответом для проблем северокорейского общества, которое постепенно теряет структуру и солидарность на фоне обострения общественного неравенства.
За неимением подробных сведений об инновационных социальных проектах НКО и ООН Камий Лапорт предлагает нам ряд интереснейших теоретических размышлений о механизмах обязательной помощи и необходимости уделить первостепенное внимание предварительным оценкам в определении масштабов нужной наиболее уязвимым государствам помощи. Все эти поднятые ситуацией в Северной Корее вопросы будут весьма полезны Камий Лапорт в работе над докторской диссертацией на тему распространения культуры анализа в области помощи развитию.
