Преодоление слабости украинского государства сегодня происходит в уникальных исторических и геополитических условиях, а потому — требует новых решений

Киев – Широкий круг сложностей, испытываемых Украиной в последние недели и месяцы, вполне адекватно охватывается одной концепцией — «слабого государства». Использование этого теоретического инструмента вынуждает рассматривать наши реалии в одном ряду с проблемами таких стран, как Ирак, Афганистан, Ливия и даже, временами, Сомали, оставляя бесспорные проявления гражданского героизма за скобками. С этой точки зрения события Майдана вполне соотносятся с перипетиями «Арабской весны», будучи точно так же следствием слабости и неэффективности государства, приумноженных авторитарными тенденциями.

• В самом общем плане слабым является то государство, которое не обеспечивает своих граждан политическими и социальными «услугами» необходимого качества и количества, а также не обладает монополией на использование силы на собственной территории. В переводе на язык обыденной жизни это означает распавшиеся системы социальной защиты, образования, здравоохранения; высокий уровень коррупции, социальной несправедливости; в крайних случаях — неконтролируемые военизированные формирования, вплоть до полевых командиров или «зеленых человечков». Общим знаменателем всего этого выступает резкое уменьшение уровня безопасности на государственном, общественном, групповом и индивидуальном уровнях.

Это обстоятельство ведет к дальнейшим проблемам. Подгоняемые ощущением опасности, люди и группы, не полагающиеся больше на государство, берут обеспечение своих базовых интересов в собственные руки — и слабое государство превращается в идеальную среду для процветания этнической ненависти, сепаратизма, террористических организаций и транснациональной преступности. Все это в избытке можно увидеть в Афганистане и Ираке, Сомали и Ливии — в современном мире вообще насчитывается около 60—70 слабых государств, из которых часть находится в состоянии коллапса.

• Важно отметить, что, как правило, этнические, религиозные, языковые, классовые и даже расовые отличия играют роль второстепенную. Только когда нарушается базовая функция государства по обеспечению безопасности (а вместе с ней — и роль механизма решения разнообразных общественных дискуссий), эти противоречия выходят на первый план и формируют повестку дня политической жизни. Сильные и эффективные государства вполне способны справляться даже с очень острыми и длительными конфликтами интересов внутри общества, на фоне которых сконструированное деление Украины на «Восток» и «Запад» кажется совершенно надуманным.

Важно отметить и еще один нюанс. События на Майдане стали не причиной, а следствием слабости украинского государства. Эта слабость возникла раньше, а в течение последних четырех лет приобрела катастрофические масштабы. В противоположность распространенному мнению, авторитарные государства не являются сильными — Беларусь, Северная Корея или Россия обладают сегодня сильной властью, но не выступают эффективными посредниками для решения общественных противоречий. Авторитарная власть загоняет противоречия вглубь, делает ставку на использование силы; и неслучайно высокий уровень расходов на армию и силовые структуры, а также наличие полицейских «государств в государстве» выступают одними из важных признаков слабости государств. Движение Украины по пути «укрепления власти», «стабильности» и т.п., сопровождаемое коллапсом правовой и судебной систем, привело ее к дальнейшему ослаблению государства и обострению противоречий в обществе. Дошло до того, что на Украине появились и некоторые признаки следующей стадии — т.н. «несостоявшегося государства». К ним, к примеру, относится потеря функций всех ветвей власти в пользу исполнительной, что на практике означает превращение законодательных органов в автоматы по штамповке нужных исполнительным органам актов и полная зависимости судебной власти от них же.

• Углубление в академические дискуссии о симптомах слабости государства подтверждает: Украина сегодня обладает почти всеми опасными признаками. Уже в 2011 году она резко ухудшила свои позиции в рейтинге уровня демократического развития, опустившись в группу «гибридных режимов», где и оставалась с тех пор. В 2013 году Украина находилась на 117 месте в рейтинге слабых государств, в «группе риска». Авторитарные тенденции в стране сопровождались ростом уровня коррупции и влияния силовых структур, а также снижением эффективности экономики и постепенной деградацией системы социальной защиты. В итоге мы получили высокую степень концентрации и централизации власти при неудовлетворительно низком уровне ее эффективности во всех сферах общественной жизни. В таких условиях масштабный и острый социальный кризис стал вопросом времени.

Если рассматривать Майдан как попытку, сознательную или нет, «вылечить» слабости украинского государства, то, как и в других похожих случаях, он предоставляет шанс и требует дальнейших действий. Катализатором таких действий, равно как и усилителем существующих проблем, выступает действие внешних факторов. Иными словами, решать проблему слабости государства Украине придется при очень неблагоприятных условиях. Что для этого можно сделать?

• Первое, что нужно иметь в виду — это ключевая роль собственных усилий. Преодоление слабости государства возможно только путем создания эффективных институтов или глубокого реформирования уже существующих; общей целью при этом выступает устойчивое развитие всего общества в целом. Помощь извне способна ускорить или упростить процесс, но всегда выступает второстепенным фактором, даже когда, как в Ираке или Афганистане, предоставляется в огромных количествах. Логика проста: любая помощь при отсутствии внутреннего реформирования, рискует стать фактором, способствующим усилению коррупции или углублению уже существующих проблем.

• Второе. Слабость государства не «лечится» авторитарными методами. «Сильная рука» способна соблазнить людей, уставших от непредсказуемости и напряжения, но она лишь усугубит проблему в долгосрочной перспективе. В этой же долгосрочной перспективе лучшим средством преодоления слабостей государства является демократизация. Это — широкий термин, который в каждой конкретной ситуации означает конкретный набор шагов, средств и приоритетов. Однако, так или иначе, именно функционирующие демократические институты являются лучшим способом повысить эффективность государства как инструмента решения общественных противоречий.

• В условиях, сложившихся на Украине, демократизация призвана решить несколько ключевых проблем. Во-первых, обеспечить легитимность власти, дефицит которой наблюдается с момента, когда институт президента взял на себя полномочия, не предусмотренные для него во время выборов. С этой точки зрения проведение выборов и их как можно более полное соответствие демократическим нормам является совершенно необходимым. Следующим логичным шагом в том же направлении легитимности станут и выборы парламента.

Во-вторых, демократизация по-украински в нынешних условиях включает в себя реформу местного самоуправления. Те проблемы, которые создала для страны сверхцентрализация власти за последние четыре года, придется решать сегодня в гораздо более сложных условиях; и даже если проблема заключалась не столько в узости полномочий местных органов власти, сколько в перекосе системы в пользу авторитарного президента, все равно эти полномочия придется расширять. В-третьих, демократизация должна касаться не только распределения властных полномочий между регионами и центрам и между ветвями власти, но и созданием новых форматов взаимодействия государства с гражданским обществом. Именно такое взаимодействие наряду с надежной защитой прав человека выступает одним из основных индикаторов эффективности государства в политической сфере.

• Фактором, усложняющим ситуацию для Украины, выступают экономические трудности; соответственно реформы политической системы должны дополняться мерами экономического и финансового характера. Решение проблемы слабости государства упирается в значительные финансовые расходы, и это основная причина, по которой стать сильным самостоятельно получается у немногих. Ключевым условием успеха здесь часто выступает предоставление внешней помощи.

Есть несколько условий, при соблюдении которых такая помощь оказывается максимально полезной. Во-первых, она должна предоставляться преимущественно международными финансовыми институтами, а не государствами. В этом случае появляется возможность четко сформулировать процедуры и условия ее предоставления, равно как и проконтролировать использование. Поэтому сотрудничество с МВФ придется всячески поддерживать. Во-вторых, такая помощь должна быть долгосрочной. Опыт свидетельствует о том, что проблема слабости государства редко решается успешно раньше, чем через семь-десять лет. Нужно помнить, что основным мотивом для предоставления такой помощи выступает то соображение, что, как правило, предотвратить коллапс финансовой системы слабого государства обходится дешевле, чем построить ее заново. Международное сообщество не занимается филантропией. Ну и главное: принцип «чем больше — тем лучше» не ведет к успеху. Один из парадоксов состоит в том, что проявлением слабости государства выступает и — увы — его неспособность осмысленно тратить деньги. К примеру, Ирак смог потратить только около 70% той международной финансовой помощи, которую получил с 2003 года. Следовательно, значительные усилия должны быть направлены на, если можно так выразиться, повышение способности эффективно расходовать финансовые ресурсы. Лучше всего этому способствует развитие национальной экономики.

• Критически важной сферой выступает та, с которой, собственно, слабость и начинается — сфера безопасности. Решения здесь носят наименее устоявшийся характер и, как правило, ситуативны. Для нынешнего положения вещей на Украине свойственно наложение двух типов слабости: посткризисного периода трансформации и резкого ухудшения внешних условий. Соответственно, безопасность ставится под угрозу двумя разными способами, а страна оказывается уязвимой как для внешних, так и для внутренних дестабилизаторов. Что делать в таких условиях?

Долгосрочные шаги по формированию эффективных государственных институтов, необходимые для преодоления слабости государства в долгосрочной перспективе, должны быть дополнены кризисными мерами краткосрочного характера. Эти меры, в принципе, направлены на компенсацию дефицита ресурсов и организацию такой среды, в которой внешняя агрессия будет невыгодной. Последняя цель достигается путем привлечения союзников, уже существующих или потенциальных, а также институтов международного сообщества, в первую очередь международных организаций. При всех слабостях позиции Украины — полуизолированного предыдущим внешнеполитическим курсом государства, значительно уступающего в силах потенциальному агрессору — она может привлечь на свою сторону нормы существующего пока миропорядка, поставив проблемы собственной безопасности на повестку дня всего мирового сообщества. Во всех случаях, чем более активным будет вовлечение мира в ситуацию на Украине, тем большей будет вероятность ее благоприятного исхода.

• История знает множество попыток и стратегий спасения слабых государств, от мандатной системы до сложных процессов постконфликтного урегулирования, и — в качестве самого громкого успеха — «план Маршалла». Но преодоление слабости Украинского государства сегодня происходит в уникальных исторических и геополитических условиях, а потому требует новых решений. И, похоже, решений быстрых.