«С политической точки зрения это было соблазнительно, однако включение энергоресурсов в урегулирование кризиса было необдуманным решением со стороны Запада».

Кризис на Украине стал самым серьезным вызовом европейской безопасности со времен холодной войны. В публичных дебатах по поводу этого конфликта видное место занимает энергетика. Однако реалии энергетического рынка мешают ряду политических предпочтений, которые сегодня весьма заметно проявляются в коридорах власти европейских столиц. Поэтому творцам европейской политики в этом конфликте следует настаивать на отделении энергетики от трудных проблем безопасности.

После нескольких месяцев колебаний в мае европейские и американские политические руководители решили включить энергоресурсы в пакет санкций против российского режима. Россия — это один из основных в мире производителей энергоресурсов. Ее государственный бюджет пополняется за счет доходов от их продажи (преимущественно нефти), а доля российского газа и нефти в объеме европейского потребления составляет 30 и 35 % соответственно. С политической точки зрения это было соблазнительно, однако включение энергоресурсов в урегулирование кризиса было необдуманным решением со стороны Запада, о чем мы предупреждали ранее. Дело в том, что некоторые основополагающие логические доводы вызывают сомнение.

Первый основополагающий довод заключается в том, что Европа в состоянии справиться с крупными перебоями в поставках газа. На самом деле, она этого не может. Конечно, благодаря очень теплой зиме газовые хранилища по всему Евросоюзу заполнены, что понижает уязвимость стран ЕС от краткосрочных перебоев в поставках. Но наличие достаточного объема газа в системе ЕС не означает, что им смогут воспользоваться все страны-члены. Например, результаты стресс-тестов в ЕС показывают, что хотя Европа добилась определенных успехов со времени последних перебоев с поставками, которые имели место в 2009 году, некоторые государства в Центральной, Восточной и Южной Европе по-прежнему слабо защищены. Данные Еврокомиссии наглядно показывают, что уровень защищенности в условиях перебоев с поставками далек от оптимального. Западная Европа в условиях нарушений может протянуть дольше, а вот некоторые восточноевропейские страны столкнутся с проблемами уже через два или три месяца, хотя зима может оказаться намного длиннее. Тем не менее, Вашингтон и Брюссель полагают, что Европа в состоянии справиться с перебоями в поставках, если спрос будет составлять примерно 75 % от прошлогоднего. Однако это означает, что ставка будет сделана на очень мягкую зиму. Это не лучшая основа для здравой политики.

Второй основополагающий довод, как утверждают некоторые, заключается в том, что Россия не станет перекрывать кран в условиях ужесточения энергетических санкций. Звучит завораживающе, но нереалистично. В мае Газпром решил прекратить поставки газа на Украину, когда ее задолженность составила более 5 миллиардов долларов, что представляет угрозу энергетической безопасности ЕС. Более того, украинский парламент недавно начал изучать возможность остановки газового транзита в Европу. На самом деле, Украина и в прошлом использовала свою географическую монополию на транзит российского газа в Европу, чтобы добиваться своего в энергетическом ценообразовании и в других вопросах. Из-за печально известных газовых кризисов 2006 и 2009 годов потребители в Болгарии, Словакии и других странах были вынуждены замерзать. Эти кризисы обошлись Газпрому примерно в полтора миллиарда долларов, и они серьезно подорвали репутацию России среди европейских покупателей. Причиной кризиса стали главным образом споры по вопросам цен и условий транзита, причем украинские заинтересованные круги с особыми интересами сыграли основную роль в эскалации напряженности. Хотя доля идущего из России через Украину в Европу газового экспорта снизилась примерно на 50 % благодаря новым трубопроводам, включая «Северный поток», Киев по-прежнему контролирует 40 миллиардов кубометров газа, который необходим для удовлетворения европейских потребностей в зимнее время и дает российской казне доходы примерно в 73 миллиарда долларов ежегодно. Киев сегодня в отчаянии, и вполне можно предположить, что Украина решит разыграть транзитную карту, чтобы вовлечь в конфликт Европу и Россию.

Третий основополагающий довод заключается в том, что энергетические санкции — это средство принуждения России к изменению своего поведения. Начнем с того, что эти санкции весьма мягкие, хотя Вашингтон сделал все возможное, представляя свои усилия действенными и убедительными на фоне робких шагов европейцев. Одна из причин слабости введенных на настоящий момент санкций — это экономические интересы ключевых игроков по обе стороны Атлантики, включая ведущие компании из списка Fortune 500, такие как ExxonMobil и BP. Американские и европейские политики проявляют огромную заботу о своих деловых кругах, и у санкций в энергетической сфере был лишь один шанс — создать небольшие неудобства. Но если смотреть глубже, весьма сомнительно, что американские и европейские политические руководители хотят поставить российскую экономику на колени. Они совершенно не заинтересованы в крахе ядерной державы на пороге Европы. Энергетическая сфера для России — это то же самое, что финансовая отрасль и сектор информационных технологий для Америки: это становой хребет экономики. Представьте себе реакцию Вашингтона, если в результате предпринятых внешними силами действий серьезно пострадает Уолл-Стрит или Силиконовая долина. Как предупреждал недавно в своей статье Пол Сондерс (Paul Saunders), последний раз, когда Соединенные Штаты нанесли удар по энергетическому сектору крупной державы (Японии), это закончилось мировой войной. Так что если санкции «сработают», они могут привести к такому исходу, который абсолютно нежелателен и очень далек от первоначальной цели санкций — установить мир на Украине.

Четвертый довод заключается в том, что Россию можно исключить из европейского энергетического рынка. Это очень маловероятно, разве что ЕС в своей политике откажется от рыночных механизмов. Евросоюз приступил к либерализации своих газовых рынков в 1990-е годы, передав работу по закупке и реализации сырьевых товаров приватизированным (частично) компаниям. Такое решение было косвенно направлено на то, чтобы исключить политические преференции из лексикона энергетических компаний. В либерализованной среде цена — это единственный важный побудительный мотив к действиям. В таком контексте российский газ весьма конкурентоспособен, о чем говорит слабая загруженность европейских мощностей СПГ. Отсутствие интеграции между рынками Центральной и Восточной Европы еще больше увеличивает конкурентные преимущества Газпрома в этой части континента. Конечно, можно придумать такие меры, которые изменят существующее разделение труда между частными и государственными предприятиями, но при отсутствии такого исключительно радикального политического вмешательства российский природный газ сохранит свои позиции на европейских газовых рынках на многие десятилетия.

В совокупности все эти причины в совершенно ином свете показывают нынешние попытки изменить поведение России и энергетические отношения в Европе. Энергоресурсы играют слишком важную роль в экономике, обществе и национальной безопасности, чтобы превращать их в политическую козырную карту в условиях, когда геополитические беды и несчастья Европы вновь усиливаются. Следовательно, энергетические санкции — это не путь вперед, не гарантия безопасности энергетического сектора. Вместо того, чтобы продолжать движение в этом направлении, нужны действия по отделению продолжающегося конфликта от совершенно очевидных рисков для энергетического сектора. На самом деле, энергетика это та сфера, где у ЕС и США есть пространство для маневра и отсутствующие в других областях политические инструменты, чтобы помочь Украине.

Во-первых, необходимо сосредоточиться на реформировании украинской экономики и на совершенствовании системы управления ее внутренним энергетическим сектором. Хотя экономика этой страны по своему объему соответствует бостонской и не более, Украина потребляет столько же газа, сколько Франция, что ведет к несоразмерным потребностям в импорте, причем в первую очередь из России. Во-вторых, надо осуществить фундаментальную программу реформ в области энергетического ценообразования. Поскольку сегодня существуют многочисленные скидки и субсидии на энергию, стимулы для инвестирования в энергоэффективность отсутствуют. А это значит, что украинская промышленность остается неконкурентоспособной на мировом рынке, если не считать поставки в Россию. В-третьих, реструктурирование газового долга Украины необходимо включить во всесторонний и долгосрочный план по экономическому возрождению страны.

У Европы и США есть знания и технологии, позволяющие облегчить проведение базовых реформ в структурах энергетического управления Украины, а также помочь в устранении коррупции и в укреплении власти закона в экономике в целом. Западные компании способны очень быстро увеличить добычу газа из обширных украинских газовых месторождений, что еще больше снизит потребности в импорте. Международные и двусторонние организации развития, такие как Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития и USAID, могут стать важными партнерами в осуществлении таких реформ, особенно что касается совершенствования энергетической инфраструктуры, управления отраслями и эффективного потребления энергии конечными пользователями. Наряду с этими усилиями Европа должна в приоритетном порядке стимулировать интеграцию внутреннего рынка, чтобы ЕС стал привлекательным импортным рынком для поставщиков изо всех регионов мира, и чтобы Россия вместе с другими производителями участвовала в ценовой конкуренции и в борьбе за долю рынка.

Критики могут заявить, что Россия вплотную подошла к тому, чтобы напасть на суверенное государство, и активно вмешивается во внутренние дела Украины, а это требует жестких ответных действий. Но действительность такова, что правительства США и ЕС не желают платить реальную цену за Украину как за страну, которая достаточно важна в стратегическом плане, и идти на риск серьезного конфликта с Москвой. Что еще хуже, нынешняя политика не соответствует рыночным реалиями, и это может дать нежелательные и весьма неприятные результаты. Решительные действия по изоляции энергетики от продолжающегося конфликта это очень неплохой политический выбор. В этом случае начнется решение вопросов, которые влияют на европейские энергетические дела вот уже два десятилетия, и здесь возникнет двойная выгода: модернизация управления украинской энергетической отраслью вкупе с экономическим подъемом и явный прогресс в деле европейской энергетической безопасности. Европейцы в этом конфликте могут больше всех проиграть, но могут и больше всех выиграть. И им нужно возглавить усилия по выводу политики на новое направление.

Андреас Голдтау — внештатный научный сотрудник проекта «Геополитика энергетики» при Белферском центре по науке и международным делам Гарвардского университета, старший эксперт Еврокомиссии и профессор общественно-государственной политики Центрально-Европейского университета.

Тим Боэрсма — научный сотрудник Инициативы энергетической безопасности. В своей научной работе он специализируется в вопросах координации энергетической политики, газовой инфраструктуры и регулирования, занимается проблемами нехватки ресурсов, важными ресурсными вопросами, ресурсами Арктики и проблемами добычи газа из нетрадиционных источников.