Безопасности Северо-Восточной Азии угрожает явное намерение Северной Кореи продолжать разработку, тестирование и развертывание ядерного оружия и средств его доставки, а также утверждение страны, что она является государством, обладающим ядерным оружием. Остальные пять участников шестисторонних переговоров, США, Япония, Южная Корея, Россия и Китай, единодушно выразили свое несогласие с разработкой Северной Кореей ядерного оружия и отказались относиться к ней как к ядерной державе.
Тем не менее в последние несколько лет ни одна из пяти этих стран не разработала и не предложила действенную стратегию для того, чтобы КНДР не стала ядерной державой.
США, занятые другими делами, включая довольно успешные попытки не дать Ирану получить ядерное оружие, сделали выбор в пользу политики стратегического терпения.
Они потребовали, чтобы Северная Корея предприняла существенные шаги по сворачиванию своего существующего или предполагаемого ядерного потенциала, основанного как на плутонии, так и на уране, в качестве предварительных условий для проведения очередного раунда шестисторонних переговоров.
Соединенные Штаты, похоже, считают, что КНДР ни при каких обстоятельствах не откажется от существующего ядерного потенциала, и не заинтересованы двигаться вперед в этом вопросе.
Япония сосредоточила усилия на том, чтобы разрешить давний вопрос с похищенными Северной Кореей людьми, и даже добилась некоторых успехов в решении этой проблемы. В разработке плана по ликвидации ядерного потенциала КНДР она, впрочем, не проявляет особой активности.
Новый президент РК стремится улучшить климат в отношениях с Северной Кореей. Сеул всеми силами укрепляет доверие между двумя странами.
Россия занята проблемами, существующими в других регионах, и поэтому не принимает активного участия в делах Северо-Восточной Азии.
Самым активным и конструктивным участником переговоров оказался Китай, который заставил Северную Корею не испытывать ракету и ядерное оружие, а также надавил на Соединенные Штаты, чтобы те дали добро на возобновление шестисторонних переговоров.
Эти усилия тем не менее ни к чему все не привели, и Китай, судя по всему, перекладывает вину за провал то на Соединенные Штаты, то на Северную Корею.
Для того, чтобы заставить КНДР не заниматься тестированием и развертыванием ядерного оружия, безусловно, необходим новый подход. Эта статья предлагает такой подход и описывает шаги, которые могут быть предприняты для того, чтобы начать серьезные переговоры в шестистороннем или новом формате.
Мы предполагаем, что в рамках такого процесса Северная Корея действительно может отказаться от своей программы создания ядерного оружия и присоединиться к Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) в качестве неядерного государства.
Для этого, по крайней мере, потребуется создать в Северо-Восточной Азии зону, свободную от ядерного оружия, наладить мирный процесс в Корее и сформировать новую архитектуру безопасности для обеспечения защиты всех стран региона.
Это определенно возможно, однако многие считают, что Северная Корея ни при каких обстоятельствах не откажется от существующего ядерного арсенала. Единственный способ выяснить это — возобновить переговоры на высочайшем уровне.
Для начала необходимо найти способ вернуть за стол переговоров Соединенные Штаты и Северную Корею. В настоящее время КНДР, похоже, готова возобновить шестисторонние встречи в результате интенсивного давления со стороны председателя этих переговоров, Китая.
Соединенные Штаты, как уже отмечалось, не желают возобновлять переговоры до тех пор, пока Северная Корея не согласится свернуть свои ядерные программы. При этом они не прописали, что именно необходимо сделать Северной Корее, чтобы дать переговорам зеленый свет.
Противостояние между США и Северной Кореей длится уже несколько лет. Дело не только в различных точках зрения на безопасность, но и в диаметрально разной оценке их неэффективных усилий по достижению соглашения. Каждая сторона считает, что она вела переговоры добросовестно и выполнила свои обязательства, а другая сторона отказалась от своих слов.
Однажды историки разберутся в том, кто прав, а кто виноват, однако в настоящее время каждая из сторон считает, что не она нарушила достигнутые соглашения, поэтому ни США, ни КНДР не намерены делать следующий шаг.
Необходим новый подход, который будет учитывать особенности текущей ситуации и коренные интересы обеих сторон.
Первое препятствие — как начать переговоры. В последний год в частных беседах не раз звучало мнение, что пропасть непонимания между двумя странами сокращается, и предлагались возможные пути продвижения вперед.
Соединенные Штаты явно не хотят начать переговоры только для того, чтобы Пхеньян в самом их разгаре протестировал ядерное оружие или произвел космический пуск.
КНДР сейчас, похоже, готова принять дополнительный запрет на космические тесты в обмен на некоторые ограниченные формы экономической помощи.
Соединенные Штаты по-прежнему настаивают на том, что в качестве предварительного условия для переговоров Северная Корея должна раскрыть все свои объекты, связанные с производством оружия на основе урана, и остановить производство. Северная Корея вряд ли будет готова сделать это до начала переговоров. Здесь по-прежнему нужно найти какие-то точки соприкосновения.
Если это будет сделано, у сторон появится шанс договориться, что цель переговоров заключается в достижении соглашения о денуклеаризации Корейского полуострова, предпочтительно с созданием более масштабной безъядерной зоны в Северо-Восточной Азии.
Если мы хотим, чтобы КНДР пошла на это, потребуется, скорее всего, выработать всеобъемлющее соглашение о безопасности, которое будет включать в себя устранение враждебных намерений и подписание мирного договора.
Будет непросто вернуть Северную Корею и Соединенные Штаты за стол переговоров на этих условиях. Необходим новый импульс.
Япония может сыграть ведущую роль
Возможно, для Японии настал момент сыграть ведущую роль в проведении переговоров. Поскольку есть прогресс в прояснении давнего вопроса о похищении японских граждан, Япония должна сейчас быть готова предложить КНДР экономическую помощь, которая была бы привязана к возобновлению шестисторонних переговоров.
Еще более важным в долгосрочной перспективе будет японское предложение о создании безъядерной зоны в Северо-Восточной Азии, которая будет включать Японию и обе Кореи.
Это предложение сделает денуклеаризацию более приемлемой для Северной Кореи, так как в таких условиях Южная Корея и Япония также подпишут соглашения о запрете на разработку ядерного оружия. В свою очередь, США и другие четыре ядерных державы должны будут дать Пхеньяну гарантии, что не станут угрожать Северной Корее применением ядерного оружия.
Поддержка Японией Совместного заявления о гуманитарных последствиях применения ядерного оружия на Генеральной Ассамблее ООН в октябре 2013 года свидетельствует о том, что нынешняя власть может быть открыта для рассмотрения дополнительных шагов по ликвидации ядерного оружия, включая и план по созданию безъядерной зоны в Северо-Восточной Азии.
Это предложение также может увеличить интерес Китая в поддержке соглашения, учитывая его давние опасения, что Япония и Южная Корея будут разрабатывать ядерное оружие.
Поддержка Японией этого проекта пошла бы на пользу стране. Например, она смягчила бы реакцию других азиатских стран на различные действия японского правительства в области безопасности, в том числе попытки изменить конституцию Японии с тем, чтобы получить право на коллективную самооборону.
В Японии довольно сильно звучат голоса тех, кто против внесения таких изменений в конституцию. Например, против изменений выступает партия Новая Комэйто, входящая в правящую коалицию. Критику навлекает на себя как содержание изменений, так и попытки внести эти изменения, формально ничего не меняя в конституции.
Независимо от того, удастся ли ей протолкнуть новую трактовку конституции, нынешняя власть будет стремиться расширить роль Японии в области безопасности.
Большинство людей как в Японии, так и в других странах опасаются, что это говорит о возрождении японского национализма, который в конечном счете приведет к тому, что Япония будет обладать ядерным оружием.
Япония может опровергнуть это, объявив о том, что она поддерживает план по созданию безъядерной зоны в Северо-Восточной Азии, и сыграв активную роль в возобновлении шестисторонних переговоров.
Когда шесть держав все же снова соберутся за столом переговоров, правительства должны будут сосредоточиться на одновременном и самом серьезном обсуждении каждого элемента соглашения. После того, как текст будет полностью согласован, стороны должны будут обсудить шаги, которые обеспечат соблюдение всех положений соглашения.
Такой подход позволит избежать повторения прошлых ошибок. Конечный результат будет прописан в международном договоре с четким пониманием обязательств каждого участника и с международными процедурами принудительного исполнения. Каждый участник будет четко понимать, каким должен быть конечный результат.
Шаги по реализации должны быть недвусмысленными — они должны быть прописаны четко и ясно, чтобы ни одна из сторон не могла пренебречь ими при помощи односторонних заявлений на мировой арене или внутри страны.
Предлагаемый всеобъемлющий договор будет подписан и ратифицирован несколькими государствами. Определенные разделы будут соблюдаться только некоторыми странами; другие будут распространяться на каждую из сторон.
Некоторые положения могут вступить в силу только после подписания договора соответствующими странами. Другие положения вступят в силу после выполнения указанных условий.
Ключевые элементы нового соглашения
Элементы договора о мире и безопасности в Северо-Восточной Азии будут включать:
(а) Прекращение войны в Корее
Это определенно главная цель Северной Кореи. Следует прекратить состояние войны и обеспечить нормализацию отношений между подписавшими сторонами, создать условия для возможного объединения полуострова.
(б) Создание постоянного совета по безопасности
Договор должен создать постоянный совет и организацию для контроля других положений соглашения и предоставить площадку для решения будущих проблем безопасности в регионе. В дополнение к шести участникам переговоров, а также двум другим ядерным государствам, в этот совет будут приглашены и другие страны региона и мира.
(в) Взаимная декларация об отсутствии враждебных намерений
Это ключевая задача для Северной Кореи, которая потратила много сил для получения такого заявления от администрации Клинтона. Все пошло прахом, когда администрация Буша просто аннулировала его, а Барак Обама пошел по стопам предшественника. Чтобы такая декларация имела вес, это обязательство должно быть прописано в договоре с тем, чтобы влиять на отношения сторон друг с другом.
(г) Сотрудничество в атомной и других сферах энергетики
Необходимо подтвердить права всех участников договора на доступ к необходимым источникам энергии, включая ядерную энергетику. Любые ограничения в отношении Северной Кореи должны в равной степени относится к остальным неядерным государствам, подписавшим договор, особенно к Южной Корее и Японии. КНДР также нужны гарантии того, что другие стороны помогут ей с обеспечением энергетических потребностей страны. Возможно, для этого придется заключить отдельное соглашение.
(д) Отмена санкций
Сторонам придется взять на себя обязательства не вводить санкции в отношении друг друга и не включать других участников переговоров в список государств-спонсоров терроризма. Стороны оставят за собой право коллективного введения санкций в отношении любого государства, которое нарушает свои обязательства по договору.
(е) Зона без ядерного оружия
Наконец, договор должен содержать главу, в соответствии с которой в Северо-Восточной Азии будет создана зона, свободная от ядерного оружия.
Эта глава договора будет соответствовать резолюциям ООН, которые касаются соответствующих элементов договора о зоне без ядерного оружия. Она будет содержать конкретные обязательства как для неядерных, так и для ядерных держав.
Южной Корее, Японии и Северной Корее (и, возможно, другим государствам, включая Монголию и Канаду) будет запрещено производить, испытывать (в любых целях) и хранить ядерное оружие на своей территории.
Также они могут договориться о будущих ограничениях на переработку и обогащение. Кроме того, им нужно будет дать согласие на проведение проверок на их территории охранной организацией, которая будет создана для обеспечения эффективного контроля над соглашением.
Условия по проведению проверок и обязанность предоставлять информацию в равной мере будут относиться и к участникам договора, которые не имеют ядерного оружия.
В случае с Северной Кореей должны быть прописаны конкретные положения, предусматривающие уничтожение имеющихся у нее запасов и производственных мощностей.
Если Корея будет объединена до уничтожения ядерного арсенала, Южная Корея должна подтвердить, что такое оружие будет немедленно уничтожено в присутствии международных наблюдателей.
Соединенные Штаты, Китай и Россия, а также Великобритания и Франция должны будут соблюдать положения договора и хранить ядерное оружие вне денуклеаризированной зоны. Также они должны будут дать гарантии того, что не станут поддерживать неядерные государства в случае нарушения ими договора.
Эти страны также обяжутся не угрожать или применять ядерное оружие против любого неядерного государства, которое соблюдает условия договора.
Стороны также будут обязаны принять соответствующие меры в случае, если неядерному государству-участнику договора будут угрожать применением ядерного оружия.
В договоре должны быть положения, касающиеся транзита оснащенных ЯО судов и самолетов, а также территориальной сферы действия договора с точки зрения международных вод.
Правильные стимулы и оказание давления
Само собой разумеется, что успех предлагаемого договора зависит от желания Северной Кореи отказаться от своего ядерного оружия.
Существует вероятность того, что с помощью правильных стимулов и правильного давления, особенно со стороны Китая, она в конце концов пойдет на это.
Положения договора, касающиеся его вступления в силу и возможного переходного периода, должны быть структурированы таким образом, чтобы максимально увеличить давление на КНДР и дать ей и Китаю наибольшие стимулы для принятия соглашения.
Для этого договор должен включать элементы, в которых Северная Корея действительно заинтересована. Еще один способ — продвигать сценарий, при котором Японии и Южной Корее будут предложены такие условия подписания договора, которые будут способствовать максимальному соблюдению его условий всеми сторонами.
Как добиться этого? Один из вариантов — включить в договор положения, которые допускают возможность подписания и ратификации договора Южной Кореей и Японией на условной основе.
Договор может быть структурирован таким образом, что он вступит в силу, когда его ратифицируют три ядерные державы (США, Россия и Китай) и две неядерные (Япония и Южная Корея). Тем не менее Южная Корея и Япония будут иметь право выйти из договора через три-пять лет, если его положения не выполняются со всей эффективностью на всем Корейском полуострове.
Эффективное исполнение будет означать ратификацию договора Северной Кореей или объединение полуострова РК в случае распада КНДР.
Если это условие не будет выполнено, Япония и Южная Корея смогут либо остаться в договоре в течение трех или пяти лет, либо выйти из него. Если условие будет выполнено, они станут постоянными участниками договора и смогут выйти из него только в соответствии со стандартными процедурами.
Обязательства ядерных государств, которые ратифицируют договор, будут применяться только к тем неядерным государствам, которые также подпишут соглашение и будут соответствовать всем положениям договора.
Эти положения позволят достичь сразу нескольких целей. Во-первых, Южная Корея будет вынуждена сдать ядерное и другое оружие, которое она получит в результате распада Северной Кореи.
Во-вторых, Китай будет уверен в том, что если он убедит Северную Корею присоединиться к этому договору, Япония и Южная Корея не будут приобретать ядерное оружие и разрешать его хранение на своей территории.
Пхеньян (если он все же решит подписать этот договор) будет знать об этом и будет иметь гарантии неприменения ЯО со стороны США.
В договор будут включены особые положения для разработки способа, с помощью которого Северная Корея свернет свою ядерную программу и получит компенсацию, о размерах которой нужно будет договориться отдельно.
Договор может включать в себя положение, в соответствии с которым у КНДР будет право принять базовое обязательство о том, что она станет государством, не обладающим ядерным оружием, при этом КНДР будет предоставлена отсрочка для начала процесса демонтажа.
Тем не менее будет нелегко убедить Северную Корею отказаться от своего существующего ядерного потенциала, и это, безусловно, займет некоторое время.
Можно попробовать подойти к этому вопросу через Монголию, которая объявила себя безъядерной зоной и которая находится в хороших отношениях с Северной Кореей. На самом деле, возможно, имеет смысл включить Монголию в предлагаемый договор.
Автор — аналитик, работавший в структуре правительства США, в последний раз — в качестве главы центра планирования в Госдепартаменте. Сейчас занимает пост старшего консультанта в Фонде Сороса.
