«Сегодняшний вызов для творцов американской политики состоит в том, чтобы применить тактику международной изоляции и экономического давления, не жертвуя при этом долгосрочными интересами бизнеса…»
Примечание редакции: Это четвертая и последняя статья из нового доклада Центра национальных интересов (Center for the National Interest) под названием «Издержки новой холодной войны: российско-американская конфронтация из-за Украины».
Предисловие
Кризис на Украине, в котором Россия выступает против Запада, выдвигает конкурирующие интерпретации по поводу провоцирующих факторов и реакций на свержение в феврале Виктора Януковича и на тревожные эпизоды, происходящие с того времени на юге и востоке Украины. В этой работе проводится оценка экономического контекста, в котором принимаются решения в США в ответ на украинский кризис, анализируется, каковы в этом контексте экономические ставки для США и Украины, дается описание проводимой политики и ее потенциальных последствий, а также рассматриваются возможные варианты дальнейших действий.
Введение
Почти четверть века после распада Советского Союза Соединенные Штаты Америки и Россия пытаются приспособиться к изменениям в международной системе, вызванным крахом СССР, концом двухполярности в мире, и уходом от «стабильности» эпохи холодной войны. Холодная война была дорогим и опасным предприятием, но по крайней мере, она была довольно предсказуемой. Аналитики и принимающие решения руководители чувствовали себя вполне комфортно в существовавшей системе направляющих и организационных принципов, которая создавалась десятилетиями.
На смену этой целенаправленной и предсказуемой системе не пришел набор каких-то удобных параметров для российско-американского взаимодействия. Двусторонние отношения переживали периоды приливов и отливов на общем фоне потепления. Время от времени эти отношения подкреплялись общими интересами, хотя очень часто они зависели от характера и индивидуальных особенностей руководства и от ощущения облегчения из-за отсутствия конфликтов. Когда Россия вышла из десятилетия хаоса 1990-х годов, появились возможности для более серьезных совместных действий между Москвой и Вашингтоном, но одновременно возникло и расхождение национальных интересов, которое стороны не в полной мере понимали. Были совместные успехи и достижения, но также сохранялись конфликты и соперничество.
Десять лет назад в июне 2004 года оранжевая революция на Украине включила новую переменную в отношения России с Западом. Видение мира из Москвы изменилось существенно и внезапно, а последовавшее затем обсуждение плана по подготовке Украины к членству в НАТО породило там непреходящую обеспокоенность (а российско-грузинская война в августе 2008 года наглядно показала американским политическим руководителям, что мы действительно вступили в новый этап взаимоотношений). Используя избирательные игры, экономическое влияние и такой рычаг воздействия как поставки энергоресурсов, Россия и Запад соперничали, ведя изощренную и продолжительную борьбу за Украину, кульминацией которой стала война предложений между ЕС и Таможенным союзом во главе с Москвой (сейчас это Евразийский экономический союз) осенью прошлого года, вызвавшая кризис на Украине.
После того, как в конце 2013 года протесты против Януковича и за сближение с ЕС превратились в движение Майдана на киевской площади Независимости, мало кто мог себе представить, какими станут российско-американские отношения к середине 2014 года, когда разразился самый серьезный кризис после окончания холодной войны, а Украина оказалась в пучине гражданской войны.
Российский экономический фон
Российская стратегия на Украине и особенно аннексия Крыма серьезно укрепили политические позиции президента Путина внутри страны. В марте рейтинги его популярности подскочили до 72%, в апреле до 82%, а в мае до 83%. Но конфликт начался в период, когда он совершенно непозволителен для России с экономической точки зрения. После восстановления от глобальной рецессии российские экономические показатели ухудшились, и экономика страны вот уже год с лишним сползает в полосу стагнации. Если в 2012 году российский ВВП увеличился на 3,4%, то в 2013-м произошло понижение роста до 1,3%. Прогнозы на 2014 год начались с оптимистических 2,5%, но с тех пор аналитики единодушно урезали их наполовину примерно до 1,1-1,3%, а ОЭСР после пересмотра прогноза говорит о росте в 0,5%.
В этих оценках не учитываются риски и последствия, связанные с Украиной. Прогноз роста по самому оптимистическому сценарию завис на уровне около 1,3%, и это без учета реакции инвесторов и принятых против России карательных мер. Но когда в расчет принимаются возможные последствия от украинских событий, возникает коллективное мнение о том, что этого будет достаточно, чтобы столкнуть Россию в рецессию. Ожидается, что в этом случае показатели роста превратятся в показатели спада в пределах −2%. МВФ уже считает, что Россия находится в состоянии рецессии.
Агентство Bloomberg недавно провело опрос 10 экономистов, которые оценили вероятность начала рецессии в России в этом году в 33%. Эта же группа экономистов пришла к общему мнению о том, что потребительский эффект, способствовавший восстановлению России после спада, исчерпал себя, и что основной движущей силой для обеспечения экономического роста в ближайшей перспективе должны быть инвестиции.
Во втором квартале 2014 года российская экономика выросла на 0,8% в годовом исчислении по сравнению с первым кварталом 2013 года — а это самые низкие темпы роста за пять лет после рецессии. В первом квартале показатели роста в годовом исчислении составили 0,9%, а в четвертом квартале 2013 года было сокращение в 0,5%. Российские и иностранные обозреватели едины во мнении о том, что виной этому — спад инвестиций. Российское Министерство экономического развития сообщило, что инвестиций в основные фонды в апреле снизились на 4,8% в годовом исчислении.
Россия отчаянно нуждается в инвестициях, чтобы обеспечить устойчивый рост и провести диверсификацию, ослабив свою зависимость от нефтяного и газового сектора. Идет ли речь о «реальных» иностранных инвестициях или о возвращенном российском капитале (например, с Кипра, который постоянно является одним из ведущих «иностранных» инвесторов в России), приток денежных средств это главный фактор, влияющий на экономическое развитие страны в ближайшей перспективе. Как говорится ниже, именно эти обстоятельства определяют политическую реакцию на действия России, в ответ на которую российские руководители, в свою очередь, изобретают стратегии ослабления последствий и контрмеры.
Взаимозависимость в глобальной экономике
В российско-американских экономических отношениях взаимозависимость присутствует очень ограниченно, по крайне мере, если анализировать ее на фоне возможной эффективности американских санкций как самостоятельной стратегии. Поэтому очень важен скоординированный многосторонний подход, и особенно полная поддержка со стороны ЕС.
Российско-американские торговые связи по-прежнему довольно незначительны по сравнению с торговлей с ЕС или, например, с Китаем. Однако в последние годы двусторонние коммерческие отношения переживают период быстрого роста, поскольку и американские, и российские фирмы выигрывают от расширения связей и появления новых рынков. Если в 2009 году товарооборот между Россией и США составлял всего 24 миллиарда долларов, то в 2010-м он вырос на треть, составив 32 миллиарда, а в 2011-м снова продемонстрировал аналогичные темпы роста, увеличившись до 43 миллиардов долларов. Но после этого в двусторонней торговле начался спад: в 2012 году до 40 миллиардов, а в 2013-м еще на 5% до 38 миллиардов. Показатели текущего года на сегодня примерно такие же, как в 2013 году (примерно 9 миллиардов долларов в первом квартале).
Каждая из стран входит в списки 25 ведущих торговых партнеров друг друга (например, Россия среди торговых партнеров США занимает 23-е место). Это не очень большие экспортные показатели, но торговые отношения традиционно имеют перевес в пользу России, поскольку у США имеется значительный торговый дефицит из-за импорта российских сырьевых товаров (в основном нефти, стали, химических продуктов и драгоценных металлов). В результате складывается следующая картина. За первые два года членства России в ВТО российский рынок для американских товаров и услуг продолжал расширяться, однако мы вполне можем предположить, что у небольшой группы российских компаний особенно высокие ставки в торговле с США, и они могут больше потерять от потенциальных перебоев, чем их американские партнеры, по крайней мере, в краткосрочной перспективе (хотя многие американские компании довольно далеко ушли от своей первоначальной торговой стратегии, увеличивая долю рынка, и сейчас являются крупными стратегическими инвесторами в России на долгий срок).
В отличие от Америки, Европа является крупнейшим торговым партнером России. Сравнение с торговлей между ЕС и Россией указывает на важность координации ответных мер в области политики между США и Европой. Объем торговли России с Европой в 10 с лишним раз превышает объем торговли с Америкой, составляя 440 миллиардов долларов, и на долю ЕС приходится примерно половина российского импорта и экспорта. Три четверти российского экспорта в Европу приходится на долю ее энергетического сектора, поскольку из России Европа импортирует примерно треть потребляемого ею газа (и половина из этого объема идет транзитом через Украину).
Если говорить более конкретно, то Германия является главной движущей силой, определяющей европейскую политику в отношении Украины. В значительной мере это объясняется ее экономическим весом и коммерческими интересами в России. Объем российско-германской торговли в 2012 году составлял 111 миллиардов долларов, а в 2013-м сократился до 105 миллиардов. Кроме того, в отличие от американского торгового дефицита, в экспорте и импорте Германии и России фактически существует паритет. Руководители немецкого бизнеса отмечают, что экономические отношения с Россией создают в Германии примерно 300000 рабочих мест. А энергопоставки являются основным сдерживающим фактором при принятии решений, так как три четверти потребляемого в Германии газа она получает из России.
Кроме торговли, немалое внимание привлекают к себе и данные по инвестициям, которые лежат в основе экономических отношений между Россией и ЕС. Из Европы в Россию поступает примерно 75% прямых иностранных инвестиций, и примерно 6000 только немецких компаний сделали ставку на активное присутствие на российском рынке.
Из-за экономических связей между ЕС и Россией вполне логично говорить о том, что Америке в случае реализации стратегии односторонних санкций будет трудно добиться поставленных целей.
Уязвимости и издержки
С учетом растущей интегрированности России в глобальной экономике и важных связей между ней и Европой, вряд ли можно назвать неожиданностью то, что экономическое давление было выбрано в качестве главного инструмента для скоординированного политического ответа США и Европы на российскую агрессию против Украины.
Поэтому вопрос заключается в том, как следует применять давление, основываясь на реалистических допущениях. Например, нужно ли вообще такое давление, как его применять и с какими целями? А когда механизм «причинения боли» российским объектам будет утвержден, каковы будут издержки от таких действий, выйдут ли они за рамки запланированных целей, кто ощутит эту боль и в каком виде?
Определенные санкции и угроза их применения при условии правильного использования могут причинить России очень большой вред. В то же время, верно и то, что из-за важности России для европейской экономики и из-за поставок в Европу российских энергоресурсов существуют серьезные ограничения в том, насколько далеко пойдет ЕС в своих действиях против Москвы — ведь если его действия окажутся чрезмерными, он одновременно нанесет ущерб и себе самому.
Сначала санкции обсуждал, вводил и расширял Запад, но теперь своими расчетами занялась и Москва, где президент Путин сопоставляет возможные издержки и свои цели в вопросе, который он считает фундаментально важным в стратегическом плане. Возможно, Россия готова понести большие издержки и потери, не меняя свой курс, ибо Украина, по ее мнению, является центральным элементом региональной безопасности.
Политика США: утвержденный курс
В конечном счете цель американской политики должна состоять в том, чтобы добиться изменений в российском поведении, снизить напряженность и содействовать диалогу между Россией и Украиной в поисках долговременного и устойчивого урегулирования.
Перед тем как Россия присоединила в марте Крым, американские политики и их коллеги из ЕС решили действовать по двум направлениям: осуществлять международную изоляцию России и оказывать на нее экономическое давление. Цель политического ответа Запада заключалась в том, чтобы наказать Москву и не допустить дальнейшей российской агрессии. Однако с самого начала в этой стратегии и тактике отсутствовала ясность в плане общих намерений и объектов применения санкций. В стратегии и тактике были также проблемы с расчетом времени, состоящие в том, что Соединенные Штаты и Европа стремятся изменить поведение Москвы немедленно, однако наносят такой ущерб, который усиливается со временем и может оказать самое существенное воздействие лишь в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
Первые шаги по изоляции России на международной арене заключались в основном в том, что США и Европа не будут делать. Иными словами, они хотели продемонстрировать, что партнерство с Россией в прошлом. В качестве первой меры они отменили саммит Группы восьми, который Москва намеревалась провести в начале июня. Но в результате они практически исключили Россию из этого органа и вернулись к формату «семерки» на всю обозримую перспективу. США также предприняли и другие шаги: они приостановили переговоры о двусторонней торговле и инвестициях, и заблокировали инициативы в области военного сотрудничества. Кроме того, они отменили плановые встречи российско-американской президентской комиссии. На международном уровне были приостановлены переговоры о вступлении России в ОЭСР.
Реакция России на эти меры была довольно предсказуемой и в основном риторической по своему характеру. Она заявила о малозначительности ряда международных форумов, таких как Группа восьми, и начала противодействовать попыткам объединить позиции Запада. Российские руководители недвусмысленно заявили о том, что у России много торговых партнеров и собеседников, и что «бойкоты» запланированных инициатив это неудачные односторонние решения, суть которых в том, чтобы отказаться от поиска новых экономических возможностей в России и с Россией.
Второй пакет мер разрабатывался как гибрид действий по двум направлениям и заключался в том, чтобы изолировать Россию и ее известных людей, а также оказать на нее экономическое давление. Исполнительным распоряжением президента от 6 марта были введены санкции в виде визовых запретов и замораживания активов тех, кто имел непосредственное отношение к событиям в Крыму. Впоследствии в санкционный список включили новых российских руководителей и людей, близких к президенту Путину. Пользы от визовых запретов немного, если они просто запрещают въезд в Соединенные Штаты; но они создали дополнительные неудобства, когда сразу вслед за США начал действовать ЕС, составивший собственный список. Сами по себе такие шаги могли привлечь к себе внимание России, но не могли повлиять на ее позиции. Их почти сразу стали расценивать как потенциальный раздражитель, но не как реальное неудобство. Российский ответ, сопровождаемый насмешливыми высказываниями, был классической реакцией в дипломатическом формате по принципу «око за око, зуб за зуб»: Москва составила свой собственный список недостойных российских виз, куда вошли американские официальные лица и другие люди.
Второй пакет американских санкций представлял собой ужесточение уже введенных мер, поскольку распоряжением президента от 6 марта предусматривалось замораживание активов и запрет американцам на ведение бизнеса с некоторыми физическими и юридическими лицами из санкционного списка. Первоначальный список таких лиц быстро расширили в течение трех дней, включив в него людей, не входящих в российское правительство, а также компании и руководителей, близких к президенту Путину, например, Геннадия Тимченко, Аркадия Ротенберга и банк «Россия». В конце апреля список пополнился новыми именами и названиями. Туда включили руководителя Роснефти Игоря Сечина, главу корпорации «Ростех» Сергея Чемезова и многочисленные предприятия из состава Volga Group Геннадия Тимченко.
Российский ответ на эти санкции вызвал уже большую тревогу в американском деловом сообществе. Усилились антиамериканские настроения, о чем свидетельствуют данные опросов. Если в январе негативное отношение к США было у 44% респондентов, то в мае уже у 71%. Коммерческие меры возмездия были предложены Федеральным собранием в виде проекта закона, разрешающего конфискацию активов американских и европейских компаний в России. Когда Visa и MasterCard отказались обрабатывать операции филиалов банка «Россия», правительство страны утвердило план ускоренной разработки и внедрения национальной системы платежей по банковским картам.
Пополнив 28 апреля список новыми физическими и юридическими лицами, Соединенные Штаты одновременно ввели дополнительные ограничения на экспорт в Россию высокотехнологичной продукции военного назначения. Они отметили, что действующие экспортные лицензии на продукцию оборонного и двойного назначения, которая способствует укреплению военного потенциала России, будут отозваны, а заявки на новые лицензии будут отклонены. Москва ответила в духе холодной войны с США, пригрозив прекратить поставки российских ракетных двигателей РД-180 для американских космических кораблей, а также убрать станции GPS из России.
Мартовский санкционный список и апрельские дополнения к нему показали, в каком направлении движутся Соединенные Штаты, угрожая России новыми санкциями, которые будут введены, если она не прекратит дестабилизацию обстановки на востоке Украины. Обама своим президентским распоряжением создал механизм для реализации по мере необходимости дальнейших санкций. Речь идет о третьей волне более серьезных мер, нацеленных против пяти ключевых секторов российской экономики, таких как оборона/новейшие технологии, энергетика, машиностроение, финансовые услуги и металлургия/добыча полезных ископаемых.
В июле администрация пошла именно таким путем, хотя в третьем пакете не было полномасштабных отраслевых санкций, запрещающих американским компаниям заниматься бизнесом в этих отраслях. Июльские меры предусматривали ограничения на новое финансирование для ряда банков и энергетических компаний, а также включение в санкционный список некоторых оборонных предприятий. Россия отреагировала в августе, запретив на один год импорт сельскохозяйственной продукции из США. Хотя российские закупки многих продуктов сельского хозяйства из Америки в последние годы сокращаются (особенно мяса), на их долю все равно приходится 10% американского сельскохозяйственного экспорта, что составляет 1,3 миллиарда долларов.
Затем российское ведомство по защите потребителей закрыло 12 ресторанов McDonald’s и начало расследования в десятках других точках быстрого питания, заявив о нарушениях санитарных норм и угрозе для здоровья. Многие увидели в этом символическую меру (среди закрытых ресторанов американской сети фастфуда был первый в России McDonald’s, открывшийся в 1990 году на Пушкинской площади в Москве). К началу сентября инспекции Роспотребнадзора закончились заведением 80 административных дел против McDonald’s по всей России.
После саммита НАТО в Уэльсе, который прошел в первую неделю сентября, и шаткого прекращения огня на Украине американские руководители дали понять, что Вашингтон согласовывает новые санкции с Евросоюзом. Затем они были введены в действие.
Американская политика: что дальше и зачем?
В анализе такого двунаправленного подхода должны присутствовать не только оценки его влияния на желаемый результат, но и четкое понимание того, к чему приведет такая политика, при каких условиях возможны новые санкции, и уверенность в том, что все это понятно различным заинтересованным сторонам.
Но в американской политике последних месяцев в отношении России такая концепция не присутствует, по крайней мере, публично. Конкретно это относится к последовательности пошаговых санкций. Развитие обстановки на Украине и происходящие там быстрые изменения опережают разработку четкой политики и ее формулирование. А из-за этого становится труднее получать поддержку американской внутренней политике в деловом сообществе США и среди трансатлантических партнеров.
Было несколько случаев, когда движущие мотивы для введения санкций и их конечные цели подвергались разным интерпретациям. Во-первых, что касается Крыма, то объявленные в марте первые санкции имели целью привлечь к ответственности тех, кто занимался отделением полуострова и его присоединением к России. Но эти шаги сопровождались публичными заявлениями и давлением конгресса, настаивавшего на том, что целью американской политики должна стать отмена аннексии и возвращение Крыма в состав Украины. Если неспособность отменить аннексию и вернуть Крым Украине были тем толчком, который вызвал ужесточение санкций, то понятно, что секторальные санкции надо было вводить гораздо раньше — еще весной.
К тому времени, когда Запад осознал (хотя и не признал) новые реалии со статусом Крыма, по крайней мере, на ближайшую перспективу, беспорядки на востоке Украины стали очень быстро развиваться по похожему сценарию. Этот сценарий был похож не в культурном или историческом плане, а в плане техники решения и способа действия: сепаратисты начали захватывать местные органы власти, спешно провели референдум о независимости, стали просить Россию о поддержке, а хорошо вооруженные и оснащенные силы захватили ключевые объекты инфраструктуры и пути сообщения.
В случае с восточной Украиной условия введения секторальных санкций уточнялись в прошедшие месяцы по разным параметром. В качестве пороговой величины называли самые разные события и действия: 1) российские попытки сорвать президентские выборы на Украине 25 мая, 2) содействие России дальнейшей дестабилизации на востоке Украины, 3) отказ России вывести свои войска из граничащих с Украиной регионов и 4) российские вторжения на украинскую территорию.
Когда Россия начала отводить свои войска и соответствующую технику от границы, возвращая их в места постоянной дислокации, возникло впечатление, что здесь все прошло без особых нарушений, и что никаких ответных санкций не нужно. Тогда проводимую политику можно было в определенном смысле считать эффективной, поскольку благодаря ей удалось как минимум избежать худшего сценария с вторжением России на восток Украины. Можно было также утверждать, что угроза секторальных санкций не была определяющим фактором в решении президента Путина отвести российские войска от границы. Если в ходе весенней крымской кампании мы наблюдали стремительную реализацию заранее подготовленных планов с применением боевых подразделений типа спецназа, то вполне вероятно, что в стратегическом плане президент Путин продумывает серию долгосрочных ходов, как в продолжительной шахматной партии.
В любом случае, президентские выборы на Украине 25 мая при сложившихся обстоятельствах посчитали ограниченным успехом, однако непосредственно после них ситуация на востоке Украины не улучшилась. Более того, спорадические боестолкновения сепаратисты превратили в тщательно скоординированный военный конфликт. После обсуждений «большой семерки» в Брюсселе и серии переговоров между главами государств во Франции в первую неделю июня на непродолжительное время открылось окно для мирных переговоров и соответствующего прекращения огня.
До 10 июня в Европе (и в меньшей степени в США) усиливались настроения в пользу пересмотра политики на основе новой оценки издержек и выгод, связанных с третьим пакетом секторальных санкций. Официальные лица и обозреватели указывали на то, что Россия не осуществляет открытое вторжение через границу, что российские войска выведены с приграничных территорий, что прошла инаугурация президента Порошенко, и Москва со временем признала его (и даже провела короткую встречу между ним и Путиным).
Но передышка оказалась недолговечной. 11 июня колонна российских танков перешла границу и вошла на территорию восточной Украины через контролируемый сепаратистами пограничный переход в Луганской области. 14 июня сепаратисты сбили украинский военно-транспортный самолет, уничтожив 49 военнослужащих, которые находились на борту. 16 июня Газпром объявил о прекращении подачи газа на Украину из-за неплатежей. На фоне резкого обострения обстановки на местах Соединенные Штаты в середине июля объявили о введении новых санкций, но тут же стали свидетелями очередного трагического поворота в ходе конфликта, когда на востоке Украины был сбит самолет Малайзийских авиалиний МН17, что скорее всего произошло в результате случайного пуска ракеты сепаратистами.
Эти события и вторжение России вглубь территории Украины до прекращения огня привели к ужесточению санкций с целью привлечения Москвы к ответственности. В конгрессе в обеих партиях усиливаются настроения в пользу односторонних действий США, если это будет необходимо. В таком контексте мы переходим к новому разделу статьи, где анализируются ключевые принципы и цели политики санкций.
Американская политика санкций
Из нескольких принципов, лежащих в основе успешной реализации политики санкций, в нашем случае два заслуживают особого рассмотрения. Речь идет о их конкретной и точечной направленности вместо неверного или огульного подхода, и о консенсусе, подкрепляющем единообразную многостороннюю политику, вместо разнородных действий с разными обязательствами и степенью участия, или (что хуже всего) вместо действий в одностороннем порядке. США своими односторонними санкциями в первую очередь наказывают американские компании и редко обеспечивают нужный результат.
В понятии «точечных» или «целенаправленных» санкций заложен двойной смысл. В первом, практическом смысле, это, конечно же, средство, создающее негативные последствия для тех, кто совершает правонарушения, против которых направлены санкции. При этом мы исходим из того, что подвергаемые санкциям лица явно имеют отношение к произошедшему. Но в более общем смысле санкции должны также оказывать воздействие, менять поведение и способствовать желаемому исходу (поэтому важно ставить четкие и ясные цели с самого начала, а не приспосабливать их к последующим действиям).
Я написал этот материал не для того, чтобы анализировать конкретные пункты из списка санкций. Я считаю, что списки лиц, подвергаемых санкциям, на сегодня довольно правильны и точны. Но чтобы оценить эффективность и обоснованность политических выборов, следует подвергнуть дополнительной проверке причинно-следственную связь между действиями и реакцией на них.
Нет сомнений, что введенные на сегодня санкции приведут к более наглядным результатам в среднесрочной перспективе. Но в официальных заявлениях по поводу их эффективности сегодня ради удобства рисуется картина экономического упадка в России. Действительно, отток капитала из России в первом квартале 2014 года составил примерно 50 миллиардов долларов (как за весь 2013 год), но здесь следует иметь в виду два важных момента. Во-первых, заявление о санкциях прозвучало 6 марта, а дополнительные финансовые меры были приняты в середине марта. Это значит, что 75-85% из общего объема оттока капитала к тому времени уже покинуло Россию. Более показательно то, что в апреле бегство капитала замедлилось (хотя в этот момент санкции ужесточали), а в мае произошло дальнейшее замедление, в связи с чем некоторые экономисты начали прогнозировать на июнь превышение притока над оттоком. Эти данные подтверждают второй общий момент, состоящий в том, что бегство капитала из России в первом квартале было вызвано опасениями инвесторов по поводу усиления рисков в связи с действиями России на Украине — но не действиями США по применению санкций.
То же самое можно сказать по поводу ослабления рубля. Поскольку курс российской валюты по отношению к доллару в начале года понизился на пять с лишним процентов, российский центробанк был вынужден потратить десятки миллиардов долларов из резервов (в том числе, как-то раз более 10 миллиардов за один день), и дважды поднимать учетные ставки до 7,5%. Однако наряду с этим следует отметить, что после мартовского объявления о введении санкций рубль поднялся примерно на 3,5%.
И наконец, американские официальные лица часто ссылаются на спад на российских рынках ценных бумаг как на свидетельство того, что санкции оказывают прямое воздействие на акции компаний. Однако за несколькими исключениями санкции сегодня направлены в основном не против компаний, а против физических лиц, да и подвергшиеся санкциям компании в большинстве своем не являются открытыми акционерными обществами и не котируются на бирже. В феврале, когда начал усиливаться кризис, два индекса на московской бирже, такие как ММВБ и РТС, резко опустились. Однако с момента введения санкций РТС поднялся примерно на 15%, а ММВБ только в мае окреп на 10%, показав лучший месячный результат за два с половиной года. С середины марта российские акции поднялись на 20%, и лишь за последнюю неделю мая инвесторы вложили в российские рынки 105 миллионов долларов новых средств.
Таким образом, если вести речь о краткосрочных экономических последствиях, то их причинно-следственная связь с политикой санкций в лучшем случае слабая. Попросту говоря, отток капитала и падение курса это в основном производное от восприятия рисков и реакция на нестабильность. Инвесторы уходили и продолжают временно уходить. Да, для России это наказание, но она наказала себя сама.
Во-вторых, что касается скоординированных действий союзников, добиться широкой многосторонней поддержки было трудно с самого начала, хотя американская администрация провела превосходную работу, чтобы заручиться поддержкой европейцев (особенно Британии и Германии) вопреки первоначальному сопротивлению. Кроме того, когда у американских компаний начала усиливаться обеспокоенность по поводу того, что от политики ужесточения санкций выиграют их азиатские конкуренты, Япония поддержала усилия США и Европы, пусть и в ограниченном виде.
В принципе лидеры США и европейских стран подтвердили возможность введения новых санкций во время дискуссий в рамках «семерки» и на встречах в день празднования годовщины высадки союзных войск в Европе в первую неделю июня. Главным побудительным мотивом здесь стал отказ России прекратить поддержку подрывной деятельности на украинской земле. Эта «красная черта» могла показаться размытой, однако последующие события сделали ее более четкой для многих в США и кое для кого в Европе, приведя в конце июля к принятию новых санкций. Сейчас вопрос заключается в том, в какой мере их поддержит Европа, и на какие коллективные жертвы она готова будет пойти, чтобы США не попали в затруднительное положение, будучи вынужденными вводить секторальные санкции в одностороннем порядке. Без европейской поддержки дальнейшие карательные меры могут включать введение дополнительных санкций против тех европейских стран, которые будут продолжать свои экономические связи с Россией, ослабляя усилия США (как было с законом о санкциях против Ирана и Ливии в середине 1990-х). Некоторые американские сенаторы уже предложили такие меры в виде проекта закона.
С учетом последствий от перехода российских партнеров к деловому сотрудничеству с азиатскими/европейскими конкурентами США, издержки для американского бизнеса от односторонних санкций будут значительными в ближайшей перспективе и огромными в предстоящие десятилетия. И речь здесь идет не только о доходах акционеров, но и об ориентированных на экспорт рабочих местах, поскольку Соединенные Штаты сейчас стараются восстановить занятность, которая снизилась во время рецессии.
Ставки в энергетической сфере весьма очевидны. Даже если санкции будут направлены только против государственных компаний «Газпром» и «Роснефть», достаточно проанализировать долговременное значение одного проекта, осуществляемого Exxon и Роснефтью в Арктике, чтобы понять их нежелательность. Между тем, гораздо меньше внимания уделяется возможным потерям в других областях, таких как финансовые услуги, хотя эта сфера получит очень быстрое развитие и огромные возможности для расширения рынка в результате вступления России в ВТО. А важность российских корпоративных клиентов для финансового сообщества Лондона этот тот фактор, который вызывает обеспокоенность и влияет на действия британских политических руководителей.
Кроме утраты доли рынка есть еще одно непреднамеренное последствие, заключающееся в возможном ускоренном развороте России в сторону Азии в своей внешнеполитической ориентации. Как отмечалось выше, японские фирмы в марте довольно быстро постарались воспользоваться теми благоприятными возможностями, которые предоставила им американская политика санкций. И хотя колоссальная газовая сделка между Россией и Китаем на 400 миллиардов долларов стала результатом длительных переговоров, можно с уверенностью говорить о том, что этой весной она получила новый стимул как стратегический приоритет, закрепив на 30 лет китайское направление российского экспорта.
Варианты американской политики
Кризис сейчас дошел до такой точки, когда давление на американскую администрацию с требованием о принятии дальнейших мер достигло критической отметки. Оно особенно сильно на Капитолийском холме, где лидеры демократов присоединились к хору законодателей-республиканцев и требуют осуществления новых санкций по нанесению ущерба энергетическому и финансовому сектору российской экономики, а также оборонной сфере, машиностроению и горнодобывающей промышленности.
Насколько далеко это может зайти? Никто не сомневается в том, что российско-американские отношения серьезно пострадали, по крайней мере, на ближайшую перспективу. Те векторы политических действий, которые сегодня обсуждаются, будут влиять на дальнейшее направление двусторонних отношений. Однако политические решения России будут гораздо больше влиять на отношения с США и Европой.
Есть три основных сценария, которые могут осуществиться в ходе дальнейших политических шагов США. Это серия мер, не доходящих до уровня секторальных санкций (например, ограничение доступа к международным финансовым рынкам, более строгое применение правил ВТО и других торговых норм, отражающихся на экспорте из России, и более активная позиция в вопросах борьбы с коррупцией); осуществление санкций против пяти вышеперечисленных отраслей; а также вариант «санкции плюс», при котором секторальные санкции являются отправной точкой для многогранных действий.
Кто-то может сказать, что недавнее прекращение огня устраняет необходимость в новых санкциях США, поскольку крупномасштабные боевые действия утихли, а Россия с Украиной как будто приступили к диалогу. Но пока у американских (и европейских) руководителей, похоже, прямо противоположное мнение, и они вводят дополнительные санкции в качестве средства для усиления позиций Украины на переговорах и для оказания давления на Москву, чтобы та не давала повстанческим силам нарушать перемирие.
Давление конгресса проявилось в законодательной инициативе по отмене контракта с Рособоронэкспортом (компания по торговле оружием в составе государственной корпорации «Российские технологии») на закупку 30 транспортных вертолетов для ВВС Афганистана стоимостью более полумиллиарда долларов. Проект «закона об эмбарго на российские вооружения» также запрещает заключать новые контракты с Рособоронэкспортом и сотрудничество с любыми компаниями, как со своими, так и с иностранными, которые совершают операции по торговле оружием с Рособоронэкспортом.
Этому предшествовала тактика давления, связанная со «списком Магнитского», который был составлен в связи с нарушениями прав человека в России. Конгресс постановил включить дополнительные имена в этот список, в котором первоначально в конце 2013 года было 18 человек. Поскольку зимой напряженность в двусторонних отношениях усилилась, администрация продлила рассмотрение списка, а в мае, после введения начального пакета санкций, приняла по нему решение.
Конгресс решительно выступает за секторальные санкции, и может даже поддержать сценарий «санкции плюс». Стремление к введению секторальных санкций проявилось в июне двумя важными способами: их поддержали обе партии, а председатель сенатского комитета по международным делам Роберт Менендес (Robert Menendez) (демократ из Нью-Джерси) в письменном виде призвал Обаму к практическим действиям, заявив, что предпочтительнее осуществлять их при поддержке Европы, но при необходимости следует пойти и на односторонние меры.
Фракцию, выступающую за сценарий «санкции плюс», возглавляет сенатор-республиканец Боб Коркер (Bob Corker) из Теннесси. Влиятельная группа республиканских сенаторов внесла на рассмотрение «акт о предотвращении российской агрессии 2014» (S. 2277). Этот проект предусматривает введение конкретных и жестких санкций против ведущих российских банков и компаний, а также оказание прямой военной помощи Украине в виде поставок противотанкового, зенитно-ракетного вооружения и стрелкового оружия. Далее там звучит требование к президенту ускорить процесс развертывания системы противоракетной обороны в Европе и усилить военную поддержку США и НАТО Польше, Латвии, Литве и Эстонии. Этот законопроект предусматривает предоставление Украине, Молдавии и Грузии статуса союзника НАТО, каким обладают Израиль, Южная Корея и Япония, где часто размещаются американские военные базы. Хотя такие союзники НАТО формально не обладают гарантиями безопасности Североатлантического альянса, такого рода поддержка может коренным образом изменить геополитическую ситуацию на российской периферии. В дополнение к военно-политическим мерам данный законопроект также предусматривает увеличение американского финансирования на поддержку гражданского общества и действий по демократизации в самой России, что определенно станет мощным раздражителем для Кремля в свете ужесточения проверок и контроля российских властей над деятельностью неправительственных организаций и изгнания полтора года тому назад из России USAID.
В своем нынешнем виде законопроект вряд ли пройдет в целом, но не исключено, что его ключевые компоненты все же будут утверждены, или что варианты этой законодательной инициативы будут приняты, если Россия продолжит оказывать военную поддержку и помощь сепаратистам на востоке Украины. Администрация Обамы столкнется с трудной политической дилеммой, если конгресс введет более жесткие меры, чем она.
Энергетическая картина
«Акт о предотвращении российской агрессии 2014» также нацелен на укрепление энергетической безопасности Европы и на снижение энергетического влияния России, так как предусматривает предоставление США возможностей для экспорта газа в Европу (и конкретно странам-членам ВТО). Включение такого положения это один из примеров усиления трансатлантического консенсуса по поводу необходимости политических изменений и инвестиций в инфраструктуру в рамках комплексного ответа на перемены в энергетической картине Европы.
Дискуссии в рамках «большой семерки» в начале июня продемонстрировали возросшую решимость изменить динамику энергетических отношений между Россией и Европой, в связи с чем первые шаги в этом направлении в 2014 году практически гарантированы вне зависимости от ближайших и дальнейших действий по урегулированию кризиса на Украине. Лидеры «семерки» обсудили американский план, предусматривающий снятие запрета на экспорт сланцевого газа, а европейские руководители выразили поддержку идеям строительства нескольких терминалов для СПГ и вложения значительных инвестиций в реализацию технологий реверсных потоков с запада на восток. «Диверсификация источников и маршрутов ископаемого топлива крайне важна», — говорится в коммюнике «семерки». На период, пока согласовываются и претворяются в жизнь долгосрочные решения, лидеры договорились разработать план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на предстоящую зиму 2014-2015 годов, необходимость которого стала очевидна, когда Россия в середине июня прекратила поставки газа на Украину.
Двойная задача по увеличению импорта и диверсификации маршрутов усилила решимость строить новые трубопроводы для поставок топлива в Европу не из России. ЕС выступает за налаживание более тесных связей с Азербайджаном и усиливает свою поддержку концепции расширения южного газового коридора в целях транспортировки азербайджанского газа по Трансанатолийскому трубопроводу через территорию Турции, а также по Трансадриатическому трубопроводу через Грецию и Албанию в Италию. По одному соединительному трубопроводу газ будет подаваться из Греции в Болгарию, и кроме того, сейчас идет обсуждение планов строительства новых соединительных трубопроводов.
На июньской встрече «большой семерки» была подтверждена поддержка планам строительства в ускоренных темпах дополнительной энергетической инфраструктуры, в первую очередь, региональных и национальных соединительных трубопроводов и станций измерения потребления газа, обеспечивающих реверсную подачу топлива по существующим трубопроводам. Реализация стратегии реверсных потоков началась чуть больше года назад с небольших поставок из Венгрии на Украину. К апрелю 2014 года Германия начала реверсные поставки газа на Украину через Польшу, а в конце месяца Украина и Словакия подписали соглашение о реверсных поставках с начала этой осени. В совокупности благодаря двум этим проектам со временем можно будет обеспечить примерно треть годовых потребностей Украины в газе. Поскольку Словакия может увеличить реверсные поставки, США и ЕС вне всяких сомнений постараются убедить ее сделать это, когда проект заработает в полную силу.
Высокопоставленные чиновники из ЕС также подчеркивают необходимость обеспечить газовый импорт из США, чтобы часть добываемого на сланцевых месторождениях топлива можно было сжижать и отправлять на экспорт. Председатель Европейского совета Херман Ван Ромпей предложил включить этот вопрос в повестку переговоров между США и ЕС о Трансатлантическом торговом и инвестиционном партнерстве. Хотя на реализацию таких планов уйдет несколько лет с учетом потребностей в соответствующей инфраструктуре по обе стороны Атлантики, один решительный шаг можно сделать уже в этом году, внеся при поддержке обеих партий поправки в действующие в США правовые нормы. Прозвучав за несколько лет до первых поставок на европейский рынок, такой сигнал сам по себе поможет преобразовать европейскую энергетическую политику и внесет изменения в российскую сторону уравнения. Конечно, такие проекты увенчаются успехом лишь в том случае, если они окажутся коммерчески привлекательными для американских и европейских компаний.
Хотя энергетические проблемы Европы связаны в основном с поставками природного газа, сегодня все чаще звучат призывы снять запрет на экспорт нефти из США, и призывы эти пользуются вполне очевидной поддержкой со стороны американских энергетических компаний.
Эти меры по наращиванию и диверсификации поставок могут сопровождаться более строгим толкованием и реализацией третьего энергетического пакета ЕС и дальнейшими действиями по ограничению влияния Газпрома, особенно в связи с тем, что они касаются разъединения производства, транспортировки и продажи.
Заключение
Американские и европейские руководители быстро признали, что военного решения кризиса на Украине быть не может. Оценив издержки, связанные с действиями России по дестабилизации ситуации, они в целях оказания на нее давления и принуждения к смене курса используют в качестве основных инструментов международную изоляцию и экономические рычаги. Россия, может, и изменила тактику, но сейчас пока не ясно, отказалась ли она от стратегии дестабилизации в целях воздействия на политику и направление движения Украины после Януковича.
Кризис на Украине серьезно навредил российско-американским отношениям, и взаимное недовольство и обиды с обеих сторон увеличивают вероятность резких действий и дальнейшей эскалации напряженности. Звучащие в конгрессе и других местах предложения свидетельствуют о том, что эти отношения могут ухудшаться и дальше, ведя к политике «сдерживания» и к холодной войне в облегченном варианте. Но ущерб этот вряд ли можно назвать непоправимым. Международная изоляция России продолжится и будет усиливаться, хотя двери для возобновления контактов и взаимодействия с ней могут открыться, если Москва предпримет конкретные шаги по деэскалации кризиса и будет способствовать реальному и устойчивому движению в направлении мира и единства на Украине.
Сегодняшний вызов для творцов американской политики состоит в том, чтобы применить тактику международной изоляции и экономического давления, не жертвуя при этом долгосрочными интересами бизнеса и не способствуя, намеренно или нет, разрыву деловых отношений с Россией. Уход с колоссального рынка, для проникновения на который понадобились годы, несет с собой огромные издержки. Когда твою долю рынка берут себе конкуренты, вернуть ее невероятно трудно, как в плане получения благоприятных возможностей, так и в плане сохранения лояльности потребителей.
После первого раунда мер по замораживанию активов российские законодатели быстро поняли, что предложение верхней палаты парламента о конфискации собственности американских и европейских фирм является недальновидным и в конечном счете нанесет вред инвестиционному климату в стране. Если Соединенные Штаты введут новые санкции, мы можем ждать конкретного, но взвешенного ответа России, например, временных запретов на американское участие в российских государственных тендерах. В свете двух первых раундов санкций и возможного введения секторальных карательных мер президент Путин призывает российские энергетические компании закупать местное оборудование и приобретать услуги на внутреннем рынке вместо заключения контрактов с западными поставщиками.
Таковы соображения, которые должны учитывать американские официальные лица, когда они рассказывают инвестиционному сообществу об увеличении рисков в России или обсуждают с американскими компаниями масштабы их участия в экономических форумах типа того, что состоялся в мае в Санкт-Петербурге. Такая тактика отличается от обычных консультаций бизнеса и власти в европейских столицах и демонстрирует наличие проблем в координации многосторонних действий по ограничению побочного ущерба.
Хотя в изложении фактов за последние шесть месяцев присутствует некая двусмысленность и разница в интерпретациях, понятно, что действия России заставили Запад осуществить ответные шаги. Характер таких шагов (и российской реакции на действия Запада) поставил американское деловое сообщество в трудное положение. Руководители корпораций понимают эту дилемму, но многие из них также вспоминают прежние острые разногласия между США и Россией из-за Косова, Грузии и прочих проблем. В моменты усиления политической напряженности, и особенно в случаях, когда применяется сила, коммерческие интересы обеих сторон говорят о том, что экономическое измерение двусторонних отношений начинает играть роль стабилизирующего балласта, когда остальные связи рвутся. Понятно, что корпорации стремятся к отстаиванию и продвижению своих интересов на новых развивающихся рынках. Однако с точки зрения стратегии укрепление экономических связей и дальнейшая интеграция России в глобальной экономике наверняка будут менять условия для будущих авантюрных затей, конкуренции и конфликтов.
Блейк Маршалл — ведущий специалист по российско-американским экономическим отношениям, живущий в Вашингтоне. За последние двадцать лет он занимал должности старшего вице-президента и управляющего директора PBN Hill+Knowlton Strategies и исполнительного вице-президента американо-российского делового совета. Он тесно сотрудничает с рядом американских компаний по вопросам их инвестиций в России и на других рынках бывшего Советского Союза, уделяя особое внимание таким аспектам деловой активности как вхождение на рынок, расширение деятельности, стратегия бизнеса, государственные отношения и возможности акционеров.
