На некоторое время Украина, по всей вероятности, станет местом расположения замороженных конфликтов — в Крыму и Донбассе. Выборы, состоявшиеся в прошлое воскресенье в вооруженных с помощью России и контролируемых повстанцами районах на востоке Украины, усиливают вероятность подобного развития событий. По мнению Москвы, прошедшие выборы отразили «волю народа», однако Европейский Союз назвал их «незаконными и нелегитимными». Украина столкнется со сложными реалиями и вынуждена будет сделать болезненный выбор, пытаясь разрешить эти конфликты. Опыт Грузии в отношении замороженных конфликтов в Абхазии и Южной Осетии может стать поучительным для Украины.
С помощью термина «замороженные конфликты» описываются территории, где имели место вооруженные столкновения, а затем они закончились, однако стороны не достигли всеобъемлющего политического решения — например, в виде заключения мирного договора.
Есть существенные различия между грузинским и украинским конфликтом. Во-первых, в Грузии обе стороны сыграли свою роль в провоцировании вооруженного конфликта. После развала Советов в 1991 году российские вооруженные силы поддержали сепаратистов в Абхазии и в Южной Осетии, и частично это было сделано для того, чтобы не дать возможности грузинам с помощью оружия подчинить себе эти два региона. В 2008 году грузины опрометчиво использовали силу в Южной Осетии после провокации со стороны России. В отличие от этого захват Россией Крыма и части Донецкой и Луганской областей не был спровоцирован военными действиями Украины.
Во-вторых, в результате своего вторжения в Абхазию и Южную Осетию в 2008 году Россия подверглась критике со стороны Запада, однако смогла избежать долговременных и пагубных для себя последствий. Тогда как захват территории на Украине с нарушением четких международных обязательств вызвал в ответ жесткие санкции со стороны Запада. Их применение становится дополнительной причиной бегства капиталов из России, экономического спада и международной изоляции. Негативные последствия сложившейся ситуации Россия, по-видимому, не сможет преодолеть в ближайшее время.
В-третьих, Россия оправдывала свою интервенцию в 2008 году в специфических терминах: она не дала возможности Грузии совершить предполагаемый геноцид в сепаратистских регионах, а также отомстила за смерть своих миротворцев. Однако Москва объясняет свои действия на Украине стремлением к более широкой цели — защите этнических русских и русскоговорящих за границей в любом месте, где они могут оказаться в опасности. Для поддержки этой стратегии Россия проводит националистическую пропагандистскую кампанию, утверждая при этом, что Соединенные Штаты и Запад пытаются свергать правительства с помощью цветных революций, возглавляемых правыми силами.
Несмотря на перечисленные отличия, определенные аспекты замороженных конфликтов в Грузии и на Украине совпадают.
Реформы должны оставаться приоритетом на Украине
Как и Грузия, Украина оказалась более уязвимой для давления со стороны России из-за плохого управления государством и бедности. Несмотря на то, что эти две страны — Грузия и Украина — являются молодыми демократиями, их ВВП на душу населения более чем в два раза уступает российским показателям. Люди на оккупированных территориях видят материальную цену того варианта, если они останутся вместе с Грузией или Украиной. Когда Россия захватила Крым, некоторые пожилые люди с восторгом говорили журналистам о том, что их пенсии вырастут.
Для привлечения людей из оккупированных территорий на свою сторону Украина должна стать более процветающей страной. Для этого нужно провести приватизацию находящейся под контролем государства экономической собственности и резко сократить расточительные субсидии и регулирование, порождающие коррупцию и сокращающие возможности для развития бизнеса. Терпение Запада по поводу забуксовавших экономических реформ, высочайшего уровня коррупции и энергетической неэффективности постепенно иссякает.
Не следует делать ставку на националистическую и реваншистскую карту
После революции роз в 2003 году, в результате которой Михаил Саакашвили стал президентом, он сделал слишком большую ставку на националистическую карту, оттолкнув от себя, таким образом, многих сторонников Грузии на Западе. Он часто подвергал резкой критике российских лидеров и проводимую Россией политику, и делал он это, несмотря на предостережения Запада о том, что подобный назойливый рефрен создает для Грузии дополнительные и ненужные риски. Тактика Саакашвили, возможно, способствовала тому, что Россия ввела запрет на ввоз грузинского вина и других импортных продуктов из Грузии, заморозила диалог на высоком уровне и подготовила условия для войны в 2008 году.
Избегайте жестких подходов
Политические лидеры нескольких сотен тысяч людей, покинувших Абхазию и Южную Осетию, заставляли грузинских лидеров проводить жесткую антироссийскую политику и вести повстанческую борьбу против оккупантов. Это давление иногда заставляло грузинскую политику двигаться в ложном направлении. По данным верховного комиссара ООН по делам беженцев, около 400 тысяч человек были вынуждены покинуть оккупированные территории на Украине, и теперь они находится в других частях страны. Новое правительство должно держать реформы в фокусе своего внимания и не подвергать их опасности, уступая соблазну проводить жесткую политику.
Следует проявлять осторожность в отношении соглашений о прекращении огня
После агрессии в 2008 году Европейский Союз и президент Франции Николя Саркози в результате переговоров добились от российских и грузинских лидеров заключения соглашения о «временном прекращении боевых действий». Однако Россия нарушила это соглашение и захватила дополнительные грузинские территории за пределами ранее оговоренного периметра на территории Абхазии и Южной Осетии. Вооруженные оккупанты продвигаются дальше, передвигая линии разграничения. Москва теперь предлагает заключить с Абхазией договор, который, практически, будет означать ее включение в состав России.
Минский протокол, подписанный в сентябре под эгидой Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) между Россией, Украиной и поддерживаемыми Россией сепаратистами из Донецка и Луганска вряд ли окажется намного лучше, чем грузинское соглашении о прекращении огня. Российские силы и повстанцы продолжают военные действия, хотя и на менее интенсивном уровне. Состоявшиеся в прошлое воскресенье выборы нарушили обещания относительно проведения досрочных выборов на оккупированных территориях в соответствии с украинскими законами. Другие положения этого Протокола — в том числе мониторинг со стороны ОБСЕ украинско-российской границы и вывод «незаконных вооруженных формирований» — вероятно, не будут выполнены.
Следует признать, что Киев не управляет оккупированными районами
Этой зимой оккупированные районы на Украине столкнутся с серьезными экономическими проблемами. Лидеры в Киеве захотят помочь страдающим гражданам. Вооруженные повстанцы, однако, захватят любую направленную туда Киевом помощь и используют ее в своих целях. Как и в случае с Абхазией и Южной Осетией, оккупированные районы Украины превратятся в зоны коррупции и преступности. Украина должна защитить себя от подобной угрозы. В то же время ей следует сократить риски возникновения новой напряженности и продолжить предоставление по рыночным ценам жизненно важных услуг оккупированным районам — например, электричества и воды. И Киеву нужно также продолжать поддерживать контакты на личном уровне и способствовать работе НКО в восточной Украине.
Не следует ожидать значительной военной помощи от Запада
Спустя шесть лет, прошедших с момента российского вторжения в Грузию, Запад еще не начал поставлять в эту страну значительного количества оборонительных вооружений, в том числе противотанкового и противовоздушного. Несмотря на эмоциональный призыв предоставить такого рода оружие, с которым президент Украины Петр Порошенко в сентябре этого года обратился к участникам совместного заседания двух палат Конгресса США, Вашингтон еще не принял решение на этот счет. Как и в случае с Грузией, Украине придется приобретать его в другом месте. Западные лидеры, выстраивая отношения с союзниками НАТО, обычно руководствуются своей стратегией сдерживания, однако, в данном случае они, судя по всему, полагают, что предоставление оружия Грузии и Украине, скорее, спровоцирует российскую агрессию, чем сдержит ее.
Смотрите на Грузию как на модель для улучшения условий для бизнеса
Значительная экономическая помощь со стороны Международного валютного фонда и Запада в целом направляется на Украину, однако поддержание ее в устойчивом состоянии потребует проведения дополнительных реформ. В одной области — в том, что касается качества бизнес-климата — Украине стоит обратить внимание на пример Грузии. В недавно опубликованном индексе Всемирного банка об удобстве ведения бизнеса (Ease of Doing Business index) Грузия оказалась почти на самом верху и заняла 15-е место из 189 стран. Украина прозябает на 96-м месте. Антикоррупционные реформы Саакашвили много сделали для стремительного взлета Грузии в этом рейтинге, в котором она опережает даже Канаду.
Замороженные конфликты могут растаять
В 2008 году российско-грузинская война показала, что замороженные конфликты могут превратиться в горячие. Очередное наращивание военной мощи у границ Украины, а также военные поставки в контролируемые сепаратистами районы, осуществляемые с помощью конвоев, ясно показывают, что замороженные конфликты на Украине, вероятно, будут нестабильными. Россия, возможно, даже попытается захватить новые украинские территории для того, чтобы обеспечить наземное сообщение с Крымом.
Украине прежде всего следует посмотреть на свои собственные ресурсы, которые она может задействовать при решении этого конфликта. Вместе с тем международная поддержка в ключевых сферах будет иметь решающее значение: речь идет о финансировании реформ с помощью Европейского банка реконструкции и развития, Международного валютного фонда, Всемирного банка и Европейского Союза, о скоординированных действиях, направленных на оказание влияния на принятие Россией стратегических решений, а также о дипломатических усилиях, направленных на то, чтобы не допустить молчаливого международного согласия в отношении возможного расширения территории России за счет Украины. Для обеспечения подобной поддержки новый президент Украины и новый парламент страны должны, не теряя времени, двигаться в сторону реформ.
С учетом оказываемого западными санкциями давления, снижения цен на нефть, падающего курса рубля и бегства капитала Россия будет находиться в затруднительном положении, предоставляя значительную помощь Крыму и восточной Украине, где военные действия причинили значительный ущерб. Со временем лучшей стратегией для Украины относительно возвращения этих оказавшихся в сложном положении регионов будет улучшение собственной экономики и государственного управления, а также укрепление продуктивных связей с Западом и с другими соседями.
Денис Корбой — приглашенный старший научный сотрудник Лондонского Кингс-колледжа (King's College), ранее он был послом Европейского Союза в Армении и Грузии.
Уильям Кортни — старший научный сотрудник по контракту некоммерческой и непартийной организации RAND Corporation, ранее он был послом Соединенных Штатов в Грузии и Казахстане.
Кеннет Яловиц — участник международной программы Центра Вильсона (Wilson Center), ранее он был послом Соединенных Штатов в Белоруссии и Грузии.
