ШОС на пороге новых решений: quo vadis?

X форум Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), состоявшийся с 10 по 12 марта в городе Ханты-Мансийск в Западно-Сибирском регионе России, позволил не только наметить дорожную карту того, как организация может преодолеть угрозы нового периода, но и в общих чертах обрисовать возможности, которые открываются перед членами организации.

Участники мероприятия представили доклады по многим важным вопросам, касающимся ШОС, начиная от безопасности, экономики, сотрудничества в социокультурной сфере и заканчивая перспективами расширения организации. Нам также удалось внести свою лепту в эту встречу и выступить с докладом на тему «Турецкое видение ШОС: возможный вклад в региональную безопасность и экономическое развитие». Основные пункты повестки дня встречи касались стабильности Афганистана после 2014 года, отражения терроризма ИГИЛ на пространстве ШОС, предотвращения сепаратистских и радикальных движений в регионе. Предпринимались попытки найти ответ на вопрос о том, как ожидающие своего полноправного членства в ШОС страны (Индия и Пакистан) смогут повлиять на будущее организации, и каким должен быть механизм работы таких проектируемых в составе ШОС финансовых институтов, как Банк развития.

Перспектива, которую нарисует для себя ШОС в период смещения геополитических и геоэкономических балансов сил в пользу Азиатско-Тихоокеанского региона, и определит то, преодолеет ли эта организация свой региональный статус, и какой в таком случае будет ее заявка на международной арене.

Потребность в изменении идентичности ШОС

Структура под названием «шанхайская пятерка», созданная по инициативе Китая в 1996 году в большей степени с целью решения пограничных споров с Россией и странами Средней Азии, возникшими после распада Советского Союза, в 2001 году, после изменений в уставе и присоединения Узбекистана, превратилась в Шанхайскую организацию сотрудничества и обрела таким образом идентичность межправительственной организационной структуры.

Среди причин, сформировавших фон этого преобразования, — желание Китая иметь более удобный доступ к энергоресурсам Средней Азии, интерес к привлечению инвестиций через интеграцию среднеазиатских республик с западными регионами и решению таких насущных для этих регионов проблем, как инфраструктура и транспорт, а также стремление усилить пекинскую ось в столицах данного региона через повышение экономического влияния в Средней Азии, где все более ощутимым становилось военное присутствие США. Оборотной стороной медали при возникновении ШОС стало следующее обстоятельство: Увидев, что политика устранения Пекина из Средней Азии не дает искомых результатов, Москва осознала необходимость разработки новой стратегии и организационной структуры, способной ограничить или, по крайней мере, держать Китай в узде.

На первых порах заняв позицию, в которой упор ставился на деятельность ШОС в области безопасности, Россия добилась того, что организация сосредоточилась на противодействии первоочередным проблемам Средней Азии, определенным в качестве «трех зол»: терроризм, экстремизм, сепаратизм. В этой связи в 2002 году в столице Узбекистана, в Ташкенте, было решено создать в ШОС центр по борьбе с терроризмом. После событий в Андижане в 2005 году ШОС, призвав военнослужащих США покинуть Узбекистан, дала понять, что готова взять на себя ответственность по обеспечению безопасности в регионе. Так, в 2005 году в рамках ШОС начались первые широкомасштабные военные учения под названием «Мирная миссия». С каждым годом эти учения приобретали все больший масштаб как с географической, так и военной точки зрения, что укрепляло западный мир в вере, что ШОС — своего рода антинатовская организация безопасности.

С другой стороны, с целью укрепления сотрудничества в борьбе против афганского терроризма было принято решение развивать отношения с другими игроками в регионе. В 2004 году в ШОС в качестве наблюдателя была принята Монголия, а спустя год после этого такой же статус был предоставлен Индии, Пакистану и Ирану. После решения НАТО о выходе из Афганистана опасения о том, что эта страна вновь погрузится в нестабильность, подготовили в 2012 году почву для предоставления статуса наблюдателя Кабулу.

Вероятность того, что в дальнейшем на пространстве ШОС отдастся эхом терроризм ИГИЛ, стала достаточно большой, чтобы угрожать безопасности государств-членов. То, что в рядах ИГИЛ в Сирии и Ираке воюет более четырех тысяч боевиков из Средней Азии, около 1,7 тысячи — из России, ощутимое число (150) — из Китая, а также возможность дестабилизации ситуации в этих странах в случае возвращения боевиков назад, заставили ШОС продолжать совместную работу в области безопасности. Осознание того, что, помимо местных экстремистских элементов в Средней Азии, безопасности региона угрожает терроризм афганского и исламистского происхождения, привело к тому, что ШОС не переставала отдавать приоритет этой области. В этой связи экономические и инвестиционные проекты, которые Китай планировал осуществлять со странами Средней Азии, прежде всего в области энергетики, получали реализацию не столько в рамках ШОС, сколько в двустороннем плане. После того, как Россия, обеспокоенная ростом экономического влияния Китая в Средней Азии, ориентировала Пекин на безопасность, военное сотрудничество и обеспечение безопасности стали первостепенной задачей ШОС.

Но особенно после 2013 года ситуация несколько изменилась. Планы России по созданию Евразийского экономического союза (ЕАЭС), усилия США по развитию Транс-Тихоокеанского партнерства, а также тот факт, что эти проекты оставляют в стороне Китай, подтолкнули Пекин к разработке новой инициативы. Через непродолжительное время после прихода к власти Си Цзиньпина Пекин предложил такие проекты, как «экономический пояс нового шелкового пути» и «морской шелковый путь». На поверхности показалась необходимость изменения идентичности ШОС.

На этом этапе все громче стала звучать мысль о необходимости создания таких совместных финансовых институтов, как Банк развития и Фонд развития ШОС. Поскольку с момента создания ШОС (2001) к концу 2014 года товарооборот между членами организации увеличился шестикратно, и только в прошлом году объем торговли между Россией и Китаем достиг 95,2 миллиарда долларов, в повестке дня ШОС на первый план вышли экономические проекты. А тот факт, что за это время Пекин выделил странам — членам ШОС банковские кредиты в общей сложности на сумму 60 миллиардов долларов, подразумевает необходимость претворения в жизнь разносторонних механизмов в области инвестиций. С этой точки зрения то, что экономическое влияние Китая в Средней Азии растет и без ШОС, обусловило положение, в котором Москва стремится совместно с Пекином участвовать в запущенных Китаем проектах и требует модернизации политики ШОС в области безопасности.

В игру вступают совместные проекты

Переход от безопасности к конкретному экономическому сотрудничеству создает необходимость для ШОС претворять в жизнь региональные проекты. Россия, ранее зажегшая зеленый свет Китаю в рамках строительства железнодорожной линии скоростного поезда Москва — Казань, объединила этот проект с недавно разработанным проектом создания высокоскоростной железнодорожной магистрали Пекин — Москва. Ожидается, что стоимость строительства линии скоростного поезда Пекин — Москва протяженностью семь тысяч километров, которую китайские компании планируют провести через Казахстан, составит 240 миллиардов долларов. Эта магистраль станет частью Евразийского высокоскоростного транспортного коридора.

Трансграничную железнодорожную линию Китай — Казахстан — Россия — Европа, которая выступает как северный маршрут «нового шелкового пути», Пекин рассматривает как самую функциональную ступень проекта. И по сравнению с такими маршрутами, как Китай — Средняя Азия — Ближний Восток — Европа или Китай — Индия — Бангладеш — Мьянма, предпочтение в рамках проекта «нового шелкового пути» отдается именно северному маршруту.

То, что в этом году заседание Форума состоялось в городе Ханты-Мансийск, который, как ожидается, будет выполнять функцию перекрестка на этом северном маршруте, по сути, стало символичным отражением обновленного подхода России к ШОС. Энергетические запасы Ханты-Мансийского округа и развитость местной индустриальной инфраструктуры способны без труда привлечь инвестиции китайских компаний в этот регион. Ханты-Мансийский автономный округ, где первые месторождения природного газа были открыты в 1953 году, а нефти — в 1960-м, обладает важнейшим значением для энергетики Западной Сибири и России. При этом благодаря историческим газовым соглашениям, подписанным Москвой и Пекином в прошлом году, Китай будет получать значительное количество газа из этого региона.

На вопросах о назревшей необходимости создания таких институтов в составе ШОС, как Банк развития, Фонд развития, рейтинговое агентство, исследовательский фонд, участники недавнего Форума останавливались особенно внимательно. Многие из них пришли к выводу, что создание Банка развития, переговоры о котором ведутся уже более восьми лет, упирается в вопрос о том, какой будет доля государств в его финансировании. При этом в случае решения этого вопроса такой институт может начать функционировать в самом ближайшем будущем.

Однако здесь важно подчеркнуть еще один момент. Создание Банка развития БРИКС может отсрочить учреждение Банка развития ШОС. Даже если сложные экономические условия, в которых сегодня прежде всего оказалась Россия, поспособствуют достижению договоренности относительно доли сторон в капитале банка, создание двух банков одновременно — непростая задача.

Вместе с тем, как отмечали китайские участники Форума, проект «нового шелкового пути» нацелен не столько на введение каких-то жестких правил для экономик стран, которые охватывает маршрут, сколько на создание механизма гибкого сотрудничества, способствующего либерализации торговли, упрощению процесса перевозок через создание новых транспортных путей, а также более широкому применению национальных валютных единиц во взаимных расчетах. Кроме того, участники указали на необходимость не забывать об элементах «мягкой силы», таких как, например, образовательное сотрудничество, потому что они тоже способны ускорить эти процессы. То, что в университетах Ханты-Мансийска с населением всего 100 тысяч человек в настоящее время учатся 250 иностранных студентов из государств, входящих в ШОС, демонстрирует потенциал, которым действительно обладают инструменты мягкой силы.

Вопрос о том, как ШОС удастся выстроить сотрудничество между ЕАЭС и проектом «нового шелкового пути», был в числе тех, на которые участники заседания не смогли дать однозначного ответа. Положение китайских производителей осложняет введение ограничительных пошлин и повышение таможенных сборов в отношении китайских товаров с присоединением Казахстана и Киргизии к ЕАЭС. Как российские, так и китайские участники мероприятия подчеркивали, что ШОС, ЕАЭС и проект «нового шелкового пути» должны двигаться вперед параллельно, не мешая друг другу. В то же время китайские участники, обращая внимание на потрясения в российской экономике, к которым привели санкции западных государств против России, отмечали, что сотрудничество между тремя этими структурами должно быть сосредоточено прежде всего на инновационной области. При этом инновационная и инвестиционная поддержка Китая в области добычи и эксплуатации энергетических и минеральных ресурсов России может привести к довольно скорому признанию «нового шелкового пути» в России безотносительно к ШОС.

Расширение и углубление

Вопрос, вызвавший наибольшие дискуссии на заседании Форума, был связан с расширением ШОС. В сентябре прошлого года Индия и Пакистан подали официальные заявки на полноправное членство в ШОС, что таит в себе последствия, способные напрямую повлиять на судьбу организации. Как отметил один из ведущих востоковедов России Александр Лукин, Китай рассматривает ШОС как проект Пекина или в лучшем случае как совместный проект Пекина и Москвы. Китайское руководство беспокоит вероятность того, что присоединение к ШОС такой со всех точек зрения крупной страны (в военном, экономическом, демографическом отношении), как Индия, приведет к тому, что Пекин утратит часть влияния внутри организации. Кроме того, увеличение числа членов организации способно повлечь за собой затягивание процесса принятия решений, станет труднее достигать консенсуса. Китай опасается и того, что на работе и функционировании организации могут отразиться не только двусторонние проблемы между ним и Индией, но и хроническая напряженность между Индией и Пакистаном. В то же время в Пекине часто говорят о том, что одновременное присоединение к ШОС двух таких крупных стран, как Индия и Пакистан, создаст для ШОС проблемы, с которыми в процессе расширения столкнулась другая организация — ЕС. В силу всех этих причин Китай придерживается того мнения, что процесс расширения не стоит торопить, при этом организации следует уделять гораздо больше внимания задаче углубления экономических отношений.

Россия при этом считает полезным для своих интересов присоединение к ШОС такой силы, как Индия, поскольку полагает, что она способна сдерживать «старшего брата» организации — Китай. Москва нацелена на то, чтобы ее военно-стратегические отношения с Индией приобрели в рамках ШОС определенную зрелость — чтобы Россия не зависела только от Китая. Из-за напряженности в отношениях с Западом Россия пытается преодолеть препятствия во внешней политике через укрепление отношений с незападными организациями. При этом Москва полагает, что с присоединением Индии и Пакистана ШОС перестанет быть региональной организацией и, упрочив свой авторитет, сможет заявить о себе на мировом уровне. Как рассуждают российские официальные лица, заявляющие, что устав организации соответствует принятию новых членов, если Китай также желает вывести ШОС на глобальный уровень, то он одобрит полноправное членство Индии и Пакистана (или, по крайней мере, ему следует это сделать). Причем такое решение может быть принято уже на саммите лидеров ШОС, который запланирован на начало ближайшего июля в российском городе Уфа. Утверждается, однако, что после получения одобрения членов ШОС этим двум странам еще предстоит пройти полную адаптацию к процедуре организации, что возможно лишь при ратификации Дели и Исламабадом 28 соглашений, ранее принятых членами ШОС. А этот процесс может занять около года.

Ожидается, что, кроме Индии и Пакистана, к организации может присоединиться Иран — в случае решения Тегераном и Западом ядерной проблемы и отмены санкций. Ведь в настоящее время устав ШОС запрещает принимать в организацию страны, находящиеся под санкциями ООН. Вместе с тем российские участники Форума отмечали, что интерес к ШОС в плане экономического сотрудничества, а не партнерства, проявляют и такие страны, как Япония и Южная Корея. Но, как известно, стратегическое партнерство этих государств с Западом в целом и с США в частности ограничивает возможности их сотрудничества с ШОС. Из позиции китайских участников недавней встречи было ясно, что в отношении Японии Китай будет проводить еще более жесткую линию, чем в отношении Индии. В этой связи пока маловероятно, что Китай даст «добро» процессу переговоров с Японией и Южной Кореей на тему, пусть и ограниченного, но все же сотрудничества в рамках ШОС.

Таким образом, сейчас ШОС входит период, в котором организацию ждут как уникальные возможности, но и риски. В том, что в последнее время ШОС фокусирует свое внимание на экономике, огромную роль играют нарастание торгового сотрудничества между странами — членами организации, а также структурные преобразования, которые пережил этот институт.

С другой стороны, по причине украинского кризиса Россия вступила в затяжной период конфронтации с Западом и стала ориентироваться на Азию даже быстрее, чем это ожидалось. В результате Пекин получил большее пространство для маневра в составе ШОС, и, судя по всему, оно продолжит расширяться. Очевидно, пусть процесс укрепления стратегического партнерства между Россией и Китаем и продолжится, в Средней Азии эта картина обернется для Москвы больше потерями, чем преимуществами. Предотвратить это удастся лишь в том случае, если ШОС удастся сбалансировать такими игроками, как Индия и Пакистан, Однако то, что переговоры о расширении-углублении ШОС совпадают с процессом ослабления позиций России в регионе, является первостепенным фактором, который свидетельствует о том, что Китаю будет проще одержать верх в этом споре.