Может ли украинский кризис повлиять на сотрудничество между странами Арктического совета?

О деятельности Арктического совета и его роли в решении общих международных вопросов

Оттавская декларация, по которой Арктический совет был создан в 1996 году, четко определила его правомочия. Например, вопросы военной безопасности в его компетенцию не входят. Поэтому резонно ожидать, что вопросы загрязнения арктической среды, устойчивого развития, климатических изменений, развития местных арктических сообществ в ближайшей и долгосрочной перспективе, как и в первые 15 лет существования этого уникального института, будут оставаться в центре внимания.

Конечно, самый главный вопрос, который нас всех интересует: а в какой степени деятельность Арктического совета подвержена воздействию ухудшающихся сегодня международных отношений под влиянием кризиса на Украине? Опыт сирийского кризиса показал, что высшие должностные лица США и России (министры иностранных дел) используют свои встречи под эгидой Арктического совета для продолжения дискуссий по конфликтным вопросам. Повестка плановых мероприятий Арктического совета при этом не претерпевала никаких изменений.

Почему так происходило? Неожиданно оказалось, что в самые острые периоды политического противостояния и пропагандистских компаний странам, вовлеченным в сирийский конфликт, исключительно важно иметь переговорную площадку, с одной стороны абсолютно не связанную с темой Ближнего Востока, наоборот, гарантирующую консенсус — например, по вопросам поиска и спасения в арктических морях; с другой стороны, позволяющую продолжать вести неформальные переговоры и по далеко не консенсусным неарктическим вопросам мировой повестки межгосударственных отношений.

Таким образом, Арктический совет стал выполнять роль, которая ему не предназначалась по мандату, но стала очень востребованной в условиях, когда страны, исключительно договороспособные по вопросам Арктики, были одновременно упрямо недоговороспособны, с пропастью недоверия и недопонимания между собой, в вопросах сирийского урегулирования. Представляется, что в условиях украинского кризиса между США и Россией также конструктивно видеть в Арктическом совете орган, который работает на взаимопонимание, а не транслирует мировые конфликты в Арктику. И мне представляется, что накопленный в последние 25 лет после завершения холодной  войны опыт межгосударственных отношений по вопросам Арктики, созданный потенциал циркумполярных международных институтов сотрудничества, в том числе и Арктического совета, позволяет на это надеяться. 

О перспективах расширения Арктического совета

Арктический совет в своей деятельности не может не отражать тех реалий в мировой экономике и политике, которые произошли в последние десятилетия. А один из главных новейших мировых трендов — это возвышение роли Китая, Индии, в целом стран Азиатско-Тихоокеанского региона. Поэтому абсолютно естественно, что эти страны постепенно получают мандат наблюдателя при Арктическом совете. Скажу еще резче: современная ситуация, когда нарастающее экономическое влияние этих стран не подкрепляется институционально усилением их присутствия в международных политических структурах (ООН, ЮНЕСКО, ВОЗ и других) опасна, так как провоцирует мировую нестабильность и конфликты. Поэтому укрепление присутствия этих стран в той или иной форме в Арктическом совете неизбежно и нужно искать в этом  конструктивные моменты для Арктики и полярных стран. В этом состоит искусство нового этапа деятельности Арктического совета, возникшего после заседания в мае 2013 года в Кируне, когда первые азиатские страны получили статус наблюдателя.

Сложнее с Европейским Союзом. Его включение в состав наблюдателей нарушает исходные принципы строительства Арктического совета: крупные межгосударственные объединения не входят в Арктический совет. В этом случае был бы создан неудобный прецедент: а почему тогда потом не включать ОЭСР, АСЕАН, другие межгосударственные объединения? Конечно, очень конструктивно, что Европейский Союз ежегодно миллионы евро расходует на исследования в Арктике. Но ведь члены Европейского Союза Финляндия, Швеция, ассоциированный член ЕС Норвегия вполне способны озвучивать интересы этой организации в Арктическом совете. Так есть ли смысл «повторно» включать их — уже в виде вхождения ЕС? Здесь есть большие сомнения в целесообразности.

О планах действующих участников Арктического совета

Эти шаги абсолютно четко изложены в национальных арктических стратегиях каждой страны. Существует закономерность — малые унитарные полярные страны озабочены международным сотрудничеством в Арктике, его продолжением и интенсификацией по всем направлениям. С другой стороны, большие полярные федерации — Канада, США, Россия ставят акцент на решение, с одной стороны, внутренних проблем, на защиту или расширение национального суверенитета в Арктике и в большей степени двухстороннее, а не многостороннее, сотрудничество в Арктике. Арктический совет, таким образом, балансирует эти встроенные, имманентные различия унитарных и федеративных полярных стран. Поэтому так и нужно понимать, что интересы, стратегии, конкретные краткосрочные и долгосрочные шаги в отстаивании своих интересов в Арктике существенно разнятся в «больших» северных федерациях и «малых» унитарных странах (больших и малых в смысле как географических размеров, так и размеров национальной экономики). Предвижу, что будут созданы новые международные институты (нормы, правила, структуры) для полярной зоны, которые будет иметь как характер формальных законов, так и норм «мягкого» права, т.е. соглашения, договоры и договоренности. Ввиду скорости климатических изменений, которая требует ревизии некоторых действующих норм международного права — развитие «мягкого» права в сфере управления арктическим судоходством, мореплаванием в арктических широтах представляется абсолютно оправданным и неизбежным.

Нужно четко понимать исключительность России в Арктике. Эта исключительность никого не должна обижать, никакую страну. Она дана Россия от Бога, от географии. Страна, по сути, занимает половину всей арктической зоны. Перефразируя слова поэта, можно сказать: «мы говорим Арктика — подразумеваем Россия, мы говорим Россия — подразумеваем Арктика». Поэтому всякие санкции по исключению России из создаваемых новых циркумполярных институтов не конструктивны, прежде всего, для самих участников, потому что выхолащивают сущность деятельности этих организаций, сужают их до частных проблем стран Северной Европы, Исландии, или Аляски.

Европейский cоюз уже сегодня является одним из основных игроков в вопросах исследований в Арктике. Это замечательная роль добывания нового знания, нужного всему человечеству, всему арктическому сообществу стран и народов. Она заслуживает всемерной поддержки, в том числе в виде предоставления исследовательских полигонов в российской Арктике. Однако из этой роли никак не вытекает признание ЕС арктическим межгосударственным образованием: здесь нужно опять вспомнить географию — практически все страны ЕС никак нельзя назвать полярными.

Поэтому давайте будем разводить — приоритеты в полярных научных исследованиях, это один вопрос; право на управление арктической зоной — это совсем другой вопрос, который определяется другими факторами. Здесь аналогии с Антарктикой, где проведение научных исследований на полярных станциях автоматически дает стране право «столбить» за собой эту территорию, не срабатывают.

О взаимодействии России с другими участниками Арктического совета

Как показал опыт почти двух первых десятилетий деятельности Арктического совета, России всегда было легче договариваться в Арктическом совете при председательстве Канады, Исландии, Швеции, но не США. Это можно понять опять из географии. США «обижены» географией в Арктике: страна имеет самый мощный экономический потенциал среди арктических государств, а форточка в Арктику ограничена Беринговым морем и морем Бофорта. Отсюда американские идеи свободного мореплавания по всей Арктике, в том числе по российскому Северному морскому пути, которые, естественно, не поддерживаются и вызывают озабоченность арктического сообщества остальных стран. Поэтому можно ожидать, что в период американского председательства никаких новых интересных идей для Арктического совета предложено не будет. Напомню, что каждая страна-председатель стремится оставить память о своем времени интересной крупной инициативной. Возникла очень интересная, конструктивная для Арктики, конкуренция арктических стран-постоянных членов Арктического совета: Исландия в период своего председательства учредила новый Доклад о человеческом измерении социально-экономического развития Арктики (первый издан в 2004 году, второй готовится к выходу в 2014 году); Канада предложила создать постоянно действующий бизнес-форум арктических предпринимателей и т.д. США, к сожалению, ведут себя в Арктике более эгоистично и менее партнерски.

 О военном присутствии России в Арктике

Здесь нужно понимать, что в 1990-е годы Россия, ввиду экономических трудностей, практически не занималась Арктикой. В этом был парадокс, что северная страна, ставшая еще более северной после распада СССР, свою северную идентичность, по сути, игнорировала — все вытеснили проблемы Кавказа, бывших союзных республик, строительство основ новой российской государственности. Теперь пришло понимание, что Россия неразрывно связана с Севером и Арктикой, что ее уникальность для мира состоит в этом. Поэтому нужно понимать желание России более активно присутствовать в Арктике в историческом контексте — военное присутствие в Арктике в период СССР, потом переключения на другие критичные внутренние проблемы в период становления новой России, затем объективное возвращение в Арктику после укрепления российской государственности и позиционирования себя влиятельным игроком мировой экономики и политики. Нужно не пугаться возвращения России в Арктику, а воспринимать это как абсолютно естественное стратегическое поведение.

Теперь о военном присутствии в Арктике. Здесь опять нужно понимать исторический контекст. Иначе мы впадаем в удивительное интеллектуальное невежество. Одно дело военное присутствие в период СССР, холодной войны, военной конфронтации сверхдержав. Совсем другое дело — военное присутствие сегодня. Оно в существенно большей степени работает на решение общегосударственных задач освоения арктических территорий суши и шельфа, интеграция военной и гражданской деятельности в Арктике никогда не была такой сильной, такой органичной, как теперь, когда задачи постоянной демонстрации военной силы в Заполярье утратили былой первый приоритет.

О влиянии ситуации на Украине на решение Комиссии ООН по заявке России на расширение границ континентального шельфа в Арктике, которую страна будет подавать осенью 2014 года

Несмотря на то, что данный вопрос звучит как «в огороде бузина, а в Киеве дядька», связывая, казалось бы, абсолютно не стыкуемые вопросы в один, риски увязки этих вопросов в мировой геополитике существуют. По соображениям морали, которые в современной политике практически не используются «за ненадобностью», России нужно быть готовой к неправомерным затягиваниям этой процедуры признания ее объективных прав на эти гигантские участки континентального шельфа. Но если восстанавливать историческую картину событий, то права России и моральное право на эти акватории выглядит абсолютно убедительным. Смотрите, у нас было принято секторное деление Арктике в советское время. Помню в школьные советские годы как на картах СССР значки границы уходили из крайней восточной и западной точек страны (Балтийская коса Калининградской области на западе и мыс Дежнева на Востоке) уходили вверх почти соединяясь в районе Северного полюса. Все внутри этих «рук» — острова, акватории — признавались советской юрисдикцией. Потом в 1990-е годы уже новая Россия как правопреемница СССР подписала Конвенцию ООН по морскому праву. По ней нужно было еще доказать принадлежность ранее считавшихся безусловными обширных арктических морских пространств России. Потребовались годы усилий и миллиарды рублей для подготовки доказательной базы для признания прав России на эти акватории. Я говорю своим студентам, что в человеческой истории никакое закрепление прав собственности для страны не обходилось еще так дорого, как для России эти участки арктического шельфа. Представляется, что было бы верхом несправедливости, что страна, которая добровольно отказалась от своей правовой традиции во имя гармонизации с нормами и правилами международных институтов, пошла на колоссальные издержки подготовки доказательной базы (несколько лет полярных экспедиций в составе нескольких научно-исследовательских судов), подготовила ее достаточно убедительно, а потом получила от комиссии ООН по морскому праву «отлуп». Так что будем надеяться на честное, непредвзятое и справедливое для России решение этого вопроса. Мстительность плоха даже в человеческих, тем более в межгосударственных отношениях.

Конечно, Арктический совет — не панацея в решении проблем арктических стран. Однако для современной истории человечества это уникальный институт, работа которого организована на консенсусном принципе: только когда все участники голосуют в поддержку, вопрос принимается. В этом смысле Арктический совет воплощает дух арктических сообществ, в большей степени всегда нацеленных на взаимовыручку, на кооперацию, а не конкуренцию. Поэтому идеи экономического противостояния в Арктике, насаждаемые порой из «нижних» центров и государств, как правило, не прививаются, не укореняются на арктической почве. Здесь взаимопомощь, а не выживание в конкуренции сильнейшего, являются многовековой основой существования человеческих сообществ.

Александр Николаевич Пилясов, профессор экономики и менеджмента, Директор Центра экономики Севера и Арктики Совета по изучению производительных сил Минэкономразвития России и РАН.