Верховенство закона для суверенных долгов

Нью-Йорк — Правительствам иногда приходится реструктурировать свои долги. В противном случае под угрозой может оказаться экономическая и политическая стабильности их стран. Однако при урегулировании суверенных дефолтов не соблюдаются принципы верховенства закона, поэтому миру подобные реструктуризации обходятся дороже, чем следовало бы. В результате рынок суверенных долгов работает плохо, на нем происходят ненужные споры, а возникающие проблемы решаются с дорогостоящими задержками.

Примеры этого мы видим постоянно. В Аргентине сражение правительства с маленькой группой «инвесторов» (так называемых «фондов-стервятников») поставило под угрозу всю реструктуризацию долга, которая была согласована, причем добровольно, подавляющим большинством кредиторов страны. В Греции большая часть ресурсов, экстренно выделенных в рамках программы «помощи», досталась нынешним кредиторам, в то время как правительство в принудительном порядке проводило политику сокращения госрасходов, что способствовало падению ВВП на 25% и ухудшению качества жизни населения. В Украине проблемы с государственным долгом потенциально могут привести к масштабным политическим последствиям.

Тем самым, вопрос о том, как надо проводить реструктуризацию суверенного долга, то есть сокращать его до устойчивого уровня, стал острым, как никогда. Действующая система слишком полагается на рыночные силы. Споры обычно разрешаются не на основе правил, гарантирующих справедливость решения, а во время торгов между неравными партнерами: богатые и могущественные, как правило, навязывают свою волю всем остальным. Результаты обычно не только несправедливы, но и неэффективны.

Те, кто уверен, что данная система работает хорошо, называют случаи, подобные аргентинскому, единичными исключениями. Они заявляют, что система почти всегда работает хорошо. И они, конечно, имеют в виду, что слабые страны обычно подчиняются. Но какой ценой для граждан этих стран? Насколько эффективны подобные реструктуризации? Удается ли стране сделать долг устойчивым? Поскольку защитники статус-кво не задаются подобными вопросами, мы видим слишком часто, как один долговой кризис сменяется другим.

Прекрасный пример — реструктуризация долга Греции в 2012 году. Страна сыграла по «правилам» финансовых рынков, смогла быстро договориться о реструктуризации, но достигнутое соглашение оказалось плохим, оно не помогло восстановить рост экономики. Три года спустя Греция отчаянно нуждается в новой реструктуризации.

Должникам, которые испытывают проблемы, нужен новый старт. Избыточные требования ведут к игре с негативной суммой: экономика должника не может восстановиться, а кредиторы не получают выгоды от возросших способностей обслуживания долга, появляющихся благодаря восстановлению экономического роста.

Несоблюдение принципов верховенства закона при реструктуризации долга ведет к задержке перезапуска экономики и может привести к хаосу. Именно поэтому ни одно правительство не отдает реструктуризацию внутренних долгов на откуп рыночным силам. Все понимают, что условий контрактов недостаточно. Вместо этого действуют законы о банкротстве с базовыми правилами торга между кредиторами и должниками, что способствует эффективности и справедливости.

Проводить реструктуризацию суверенных долгов намного сложнее, чем национальные банкротства, поскольку они характеризуются дополнительными проблемами — множество различных юрисдикций, наличие как скрытых, так и явных владельцев долга, некачественное определение активов, которые могут стать объектом претензий истцов. Именно поэтому, мы полагаем, трудно поверить заявлениям тех, кто, как например, министерство финансов США, уверяет, что международные правила в этой сфере не нужны.

Конечно, принять полноценный международный кодекс о банкротствах, наверное, нельзя. Однако по многим вопросам можно достигнуть консенсуса. Например, новые правила должны содержать пункты, гарантирующие приостановку судебных разбирательств на время проведения реструктуризации, что ограничит масштабы деструктивного поведения фондов-стервятников.

Они долж  ы также содержать условия для кредитования при просрочке выплат: кредиторы, желающие кредитовать страну, которая проводит реструктуризацию долга, получат приоритет. Тем самым, у этих кредиторов появятся стимулы к предоставлению странам дополнительных ресурсов именно в тот момент, когда они сильнее всего в них нуждаются.

Также необходимо договориться о том, что ни одна страна не может отказаться от своих основных прав. Нельзя добровольно отказываться от суверенного иммунитета, как ни один человек не может сам себя продать в рабство. Необходимо также установить пределы обязательств, выполнение которых одно демократически избранное правительство может переложить на последующие.

Это особенно важно, поскольку финансовые рынки имеют свойство подталкивать близоруких политиков к ослаблению бюджетных ограничений и кредитовать в счет будущих поколений пораженные коррупцией власти, как, например, бывший режим Януковича в Украине. Такие ограничения помогли бы улучшить работу рынков суверенных долгов, побуждая их повысить качество предварительной экспертизы в кредитовании.

«Мягкий рамочный закон» с подобным набором правил, за соблюдением которых следит надзорная комиссия, действующая в качестве посредника и наблюдателя в процессе реструктуризации, помог бы частично устранить нынешнюю несправедливость и неэффективность. Но если мы хотим достигнуть взаимного согласия по поводу этих правил, контроль за их соблюдением нельзя доверить учреждениям, которые слишком тесно связаны с той или иной стороной рынка.

Это означает, что регулированием процессов реструктуризации суверенного долга не должен заниматься Международный валютный фонд, слишком тесно связанный с кредиторами (и, кстати, сам являющийся кредитором). Для устранения потенциального конфликта интересов соблюдение данных правил следовало бы доверить ООН, международному институту с более высоким уровнем репрезентативности, или некоему новому глобальному институту, как предлагалось еще в 2009 году в «Докладе Стиглица» о реформировании международной денежной и финансовой системы.

Кризис в Европе является лишь самым свежим примером тех высоких издержек (и для кредиторов, и для должников в равной степени), которые возникают из-за отсутствия международных правил урегулирования суверенных долговых кризисов. Такие кризисы будут происходить и в будущем. Если мы хотим, чтобы глобализация была равной для всех стран, правила суверенного кредитования должны измениться. Умеренные реформы, которые мы предлагаем, могли бы стать хорошим началом.