Нужен иной подход, который решает суть проблемы, создавая новую, приемлемую для всех архитектуру безопасности в Центральной Европе.

Наступила осень, и российско-украинский кризис сегодня привлекает гораздо меньше внимания СМИ по сравнению с тем, что было осенью прошлого года. Но на самом деле, все по-прежнему очень серьезно, и по этой причине новый председатель Объединенного комитета начальников штабов генерал Джозеф Данфорд (Joseph Dunford) заявил в июле этого года на слушаниях в конгрессе по вопросу утверждения его в должности, что эта проблема беспокоит его больше всего. Очень мало надежд на то, что заключенное прошлой зимой так называемое Минское соглашение II приведет к прочному урегулированию. Данный план предусматривал предоставление большей автономии восточным областям Украины в обмен на доступное проверке прекращение огня, а вслед за этим снятие западных санкций с России. Но Киев не проявляет особого интереса к предоставлению такой автономии, а Москва не очень-то хочет отказываться от своих подстрекательских действий в конфликте. Боевые действия продолжаются. Между тем, не приблизились к разрешению и основополагающие проблемы, спровоцировавшие кризис конца 2013 и начала 2014 годов, какими являются фундаментальные разногласия относительно стратегической ориентации Украины в будущем.

Западный мир пока проявляет сдержанную реакцию на украинский кризис, делая главную ставку на целенаправленные экономические санкции против России, на сдержанное военное усиление самых восточных членов НАТО, на скромную экономическую помощь Украине и на поддержку вышеупомянутого минского процесса. Помощь украинской армии оказывается весьма ограниченно. Но хотя такая сдержанность похвальна, она вряд ли сохранится после ухода Барака Обамы из Белого дома — особенно если минские соглашения к тому времени потерпят явную неудачу. Я предвижу, что с наступлением 2017 года некоторые страны НАТО захотят вооружить украинскую армию смертоносным оружием. Каким бы оправданным ни казался такой курс, он будет губительным с точки зрения стратегии и наверняка окажется неэффективным, поскольку в результате Россия вполне может пойти на эскалацию военных действий на востоке Украины, а возможно, и дальше.

Нужен иной подход, который решает суть проблемы, создавая новую, приемлемую для всех архитектуру безопасности в Центральной Европе. Такая концепция предусматривает постоянный нейтралитет бывших советских республик, которые на сегодня не являются членами НАТО. Это будет уступка Москве, но в ответ Россия должна взять на себя обязательство обеспечивать и гарантировать безопасность Украины, Грузии, Молдавии и других стран региона, а также дать им возможность налаживать и расширять экономические и дипломатические связи с теми, с кем они пожелают. Крымский вопрос можно решать отдельно, используя самые разные способы. Когда такой план будет достоверно реализован, можно будет снять санкции против России. Конечно, такого рода базовая стратегия может дать результат, а может и не дать. Но это будет попытка преодолеть те фундаментальные вызовы, которые стоят перед нами, и которые нынешней политике не по силам. Причем, это будет попытка решить данную проблему до президентских выборов 2016 года, пока еще не закрылось окно международной дипломатии.

Такое предложение кое-кому на Западе может показаться неприятным или и того хуже. Владимир Путин, который подавляет российское политическое и гражданское общество, а также усиливает никому не нужные конфликты вблизи российских границ, сможет заявить, что он стал тем лидером, который остановил продвижение НАТО, предотвратив ее дальнейшее расширение. Но нам надо смотреть в корень проблемы. Членство Украины и прочих соседних стран в любом случае не является надежным средством разрешения текущего кризиса. И даже самые агрессивные ястребы в НАТО не призывают к скорейшему принятию в альянс Украины и других стран Центральной Европы. Более того, расширение НАТО никогда не являлось методом давления и наказания России.

Урегулирование переговорным путем снизит риски прямого конфликта между НАТО и Россией, которые хоть и невелики, но в последние два года существенно усилились. Попытки найти виновного в сложившейся на сегодня ситуации не должны мешать решению тех проблем, которые в случае их сохранения создадут колоссальные издержки и опасности. Например, недавно был опубликован доклад аналитического центра «Европейское сообщество лидеров» (European Leadership Network), в котором говорится о том, насколько чаще стали происходить серьезные инциденты с участием российских и западных военных, и подчеркивается, что риск случайной ошибки может вызвать резкую военную эскалацию между ядерными сверхдержавами.

Договоренность способна существенно улучшить перспективы Украины, которая сможет обрести мир и сосредоточить усилия на восстановлении экономики. Наше коллективное возмущение последними действиями президента Путина не должно ослеплять нас, лишая возможности выхода на соглашение, которое в случае его достижения будет полезно для всех.

Историческая перспектива

Для понимания того, почему многие россияне начали видеть в НАТО злонамеренную силу, не нужно обосновывать и оправдывать мировоззрение Путина. Большинство действительно видит в альянсе военную угрозу, но значительное количество россиян также считает эту организацию психологически оскорбительной и агрессивной. Наверное, такое отношение не оправдывает последние действия России. Но оно побуждает западных политиков понять столь предсказуемую российскую реакцию и действия последнего времени, что поможет им уменьшить возможность возникновения конфликта, причем не только в ходе текущего кризиса, но и на годы вперед.

В конце холодной войны в Вашингтоне преобладало мнение о том, что Соединенные Штаты сильны, а Россия слаба. Мы не обращали внимания на то, что Россия выступала против расширения НАТО, заявляя, что постепенное продвижение Североатлантического альянса в восточном направлении призвано помочь его новым членам укрепить свои демократические завоевания и сформировать сообщество мирных государств. Мы говорили об этом искренне, но Россия так не считала — даже в то время. А затем под руководством США началась военная интервенция в Сербии, целью которой была независимость Косово. Потом мы вышли из Договора по ПРО. Вслед за этим была иракская война. Далее мы заявили, что Украина и Грузия могут со временем вступить в НАТО. Мы нарушили данные России гарантии, что воздушная война в Ливии будет иметь целью исключительно спасение гражданского населения, но не смену режима. Были вышеупомянутые действия в какой-то мере оправданны или нет — но Москва восприняла их очень плохо, истолковав некоторые из них как прямой обман России западным миром.

Каждый раз, когда позицию России отвергали, ее недовольство усиливалось. Увидев, как Запад поддержал проевропейские протесты на площади Независимости (Евромайдан) в 2013 году и свержение президента Виктора Януковича в 2014-м, накапливавшееся в России недовольство и тревога по поводу намерений Запада резко усилились, и вскоре она начала военную интервенцию на востоке Украины.

В настоящее время нет простых механизмов для разрешения этих проблем дипломатическим путем. Иногда Россия и Запад сотрудничают в их урегулировании, как было с иранским ядерным кризисом и с Афганистаном, но иногда их действия за пределами Европы лишь усиливают враждебность, как показала война в Сирии. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе активно работает на Украине, но у нее нет политических полномочий для занятий основополагающими проблемами, а уж тем более для их разрешения. Созданный для налаживания равноправного и эффективного партнерства Союз Россия-НАТО недавно приостановил свою деятельность — хотя он сегодня необходим как никогда.

Как сегодняшний кризис видится Европе

Суть контекста нынешней ситуации наглядно продемонстрировал недавний опрос общественного мнения, проведенный исследовательским центром Pew. Его результаты были опубликованы 10 июня 2015 года. Они показывают, что у Запада имеется ряд преимуществ при ведении дел с Путиным, но наряду с этим, есть немало серьезных недостатков, которые никуда не денутся, если их попросту игнорировать. Это исследование, проведенное Брюсом Стоуксом (Bruce Stokes) и Кейти Симмонс (Katie Simmons), показало, что большинство граждан в ряде ключевых стран НАТО не хотят применения силы для защиты других членов альянса в случае начала против них российской агрессии. На первый взгляд, может показаться, что это является нарушением статьи 5 Вашингтонского договора от 1949 года о создании НАТО, в которой говорится, что нападение на одну страну является нападением на всех, и что реагировать на него нужно соответственно.

Может показаться, что это равноценно приглашению России к расширению агрессии. Возникают новые шансы для повтора путинского сценария с использованием патриотических кибератак и «маленьких зеленых человечков», причем не только в Крыму, но на сей раз также в Латвии или Эстонии, которые в прошлом были советскими республиками, но потом обрели независимость и с 2004 года являются членами НАТО. В каждой из этих стран проживает немало русскоязычного населения, и Путин может заявить, что эти люди хотят воссоединиться с родиной. Каждая из них находится слишком далеко на востоке, и НАТО будет очень непросто вести там оборонительные военные действия. Уязвимы ли для российской агрессии эти страны из состава западного альянса и другие государства, такие как Польша?

На самом деле, было бы ошибкой делать такой вывод на основе данных опроса Pew и результатов других недавних опросов. В выводах опроса центра Pew есть ряд тревожных моментов, но в целом вырисовывается такая картина, что Североатлантический альянс по-прежнему довольно крепко сплачивает Запад и дает ему в руки мощные рычаги для решения проблемы Путина. В то же время, они подчеркивают, что западное общество вполне разумно считает нецелесообразным разрешать данный кризис военными методами.

Прежде чем пытаться прочертить путь в будущее, важно подвести итог не только вышеупомянутых выводов, которые сразу замелькали в заголовках прессы, но и других ключевых результатов опроса Pew:

— Общество в странах НАТО негативно относится к России и к Путину. Похоже, там мало сомнений в том, кто несет основную ответственность за кризис в отношениях последних двух лет, который начался сразу после сочинской Олимпиады, когда протесты на Украине вынудили бежать из страны ее бывшего лидера Виктора Януковича.

— Респонденты в пяти из восьми опрошенных стран (Британия, Франция, Испания, Италия и Германия) против поставок оружия на Украину для обеспечения ее защиты в ходе нынешнего кризиса.

— Страны НАТО по-прежнему полны решимости и дальше использовать санкции против России в наказание за ее действия. Такое мнение преобладает у респондентов во всех опрошенных странах-членах, включая Германию, которая является самым пророссийским государством из числа включенных в социологическое исследование.

— Хотя только 38% немцев выступают за военный ответ на гипотетическое нападение России на страну-члена НАТО, они в большинстве своем за сохранение санкций против России. Лишь 29% опрошенных поддерживают ослабление санкций, и то, если Москва изменит свое поведение. Этим объясняется то, почему ЕС летом продлил антироссийские санкции, причем за них выступила даже Греция.

— Путин по-прежнему чрезвычайно популярен в России. Рейтинги его популярности приближаются к 90%, и русские винят в своих нынешних экономических бедах не российское правительство с его политикой, а Запад и падение нефтяных цен.

— Весьма зловещим кажется мнение большинства россиян о том, что восточная Украина, где сейчас идут боевые действия, не должна оставаться в составе этой страны, а должна либо стать независимой, либо войти в состав России.

Важно помнить еще два ключевых момента. Во-первых, не был четко сформулирован тип гипотетического российского нападения на члена НАТО, ставший посылкой для вопроса Pew о статье 5. Возможно, респонденты усомнились в том, что на блокировку нескольких компьютерных сетей в Латвии или Эстонии надо отвечать танками. Для большинства западной публики целесообразность мощного военного ответа по вполне понятным причинам зависит от характера гипотетического российского нападения, а также от других вариантов действий, имеющихся в распоряжении у альянса.

Во-вторых, важно помнить, что статья 5 НЕ ТРЕБУЕТ автоматического и безоговорочного военного ответа от каждого члена альянса. Там просто говорится, что нападение на одного должно привести к ответу всех — с применением тех средств, которые определит каждое государство в отдельности. Безусловно, такая неопределенность осложнит действия по военному сдерживанию агрессии; но в годы холодной войны этот принцип работал, и если лидеры НАТО будут вести себя достаточно ясно по отношению к Путину, он может и должен сработать и сейчас. Но в то же время, военное сдерживание как таковое не является адекватной политикой в урегулировании сегодняшнего кризиса в отношениях России и НАТО.

Новый план для Европы

В свете причин и обстоятельств украинского кризиса нужно не просто вооружать армию Украины, вводить дополнительные санкции против России и вопреки всему надеяться, что дипломатический процесс Минск II будет успешным. Я предлагаю следующий план:

В качестве дополнения к минской концепции, в которой основной упор делается на автономию областей восточной Украины, НАТО должна предложить Москве новую архитектуру безопасности в Центральной Европе для государств, не входящих в состав Североатлантического альянса. Главная идея заключается в том, что Украина и прочие бывшие советские республики, не являющиеся сегодня членами НАТО, навсегда останутся нейтральными.

В соответствии с этим планом, Россия и НАТО должны стать гарантами суверенитета нейтральных государств. Это не ослабит формальный суверенитет Украины, и здесь не нужно долгосрочное решение типа передачи Гонконга. Но все будут понимать, что формально Украина в геостратегическом плане не войдет в состав Запада, хотя и сможет получать западную помощь для выхода из своего нынешнего отчаянного экономического положения, когда будут созданы необходимые политические основы.

К базовой конструкции надо добавить ряд дополнительных положений, поскольку нельзя исходить из того, что Россия будет добросовестно вести переговоры и реализовывать данный план. Во-первых, эта базовая концепция должна представлять собой комплексное решение. Если нарушается или не соблюдается какое-то одно ее положение, и исправить ситуацию невозможно, то аннулируется вся сделка. Иными словами, если, скажем, Россия снова вторгнется на территорию Украины, Соединенные Штаты и НАТО в целом будут иметь право на повторное введение экономических санкций, на поставку летального оружия украинской армии и даже на рассмотрение вопроса о членстве Украины в НАТО. Это отнюдь не значит, что мы будем выступать за такой исход. Но за него могут выступить другие американцы и лидеры альянса. Москва должна понять, что у них будет прерогатива осуществлять подобные действия в том случае, если Москва нарушит свои обязательства.

Во-вторых, нейтральная сила типа Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе должна получить возможность и официальный мандат для контроля за соблюдением этого соглашения, для урегулирования будущих споров, связанных с проблемами безопасности любых стран Центральной Европы, на которые распространяется действие данного соглашения, а также для расследования и вынесения решений по жалобам и претензиям.

Пока идет переговорный процесс, основные аспекты политики Запада не должны меняться. Важно сохранить на это время санкции, и если Россия не пойдет на эскалацию своей военной активности, расширять их не следует.

Предложенный подход подразумевает, что Соединенные Штаты и остальные страны НАТО не должны на данном этапе поставлять оружие на Украину. Такие поставки в некотором смысле являются морально оправданными, но наиболее вероятным следствием будет ответная реакция России, которая может приступить к наращиванию военных сил на востоке Украины, результатом чего станут еще более жестокие боевые действия сторон конфликта. Минимальное обучение украинских военных и поставку оборонительного оружия на Украину можно продолжить, но пока идет работа над мирными соглашениями, расширять такую деятельность не следует.

Соединенные Штаты и другие члены НАТО могут принять прозвучавшее недавно предложение Пентагона разместить небольшое количество военной техники в самых восточных странах Североатлантического альянса. В данный момент с этим предложением трудно спорить, учитывая то, что Путин продолжает нагнетать конфликт. В идеале в рамках этой инициативы на востоке следует складировать не только американскую военную технику, но и оружие из других стран НАТО. Но при этом следует разъяснить, что единственным намерением при осуществлении таких действий является демонстрация решимости и создание, по сути дела, сил прикрытия. Складировать оружие и размещать войска следует в небольших количествах, не допуская появления техники с мощным наступательным потенциалом.

Опять же, суть предложения состоит в уходе от военного решения украинского кризиса. Если удастся прийти к соглашению, размещаемые в восточных странах-членах силы и вооружения НАТО можно будет постепенно вывести оттуда.

И последнее. Пусть сегодня ситуация на украинско-российском фронте кажется относительно спокойной, нас это не должно убаюкивать и вводить в состояние самоуспокоенности. Нынешняя политика США и НАТО не соответствует тем задачам, которые предстоит решать. Ее следует совершенствовать незамедлительно, смело и созидательно разрабатывая новый план безопасности для Центральной Европы, который будет защищать Украину и прочие государства данного региона, не вовлекая их при этом ни в какие действующие военные альянсы. Важно начать осуществление такого плана до того, как ситуация ухудшится, до того, как президентская гонка 2016 года сузит пространство для политического маневрирования Вашингтона. Нельзя терять время.

Майкл О’Хэнлон — старший научный сотрудник Института Брукингса (Brookings Institution), член Инициативы африканской безопасности данного института и автор вышедшей недавно книги The Future of Land Warfare (Будущее наземной войны).