На фоне всей этой какофонии международных новостей о воздушных ударах России по сирийской оппозиции, которую поддерживают США, и о потоках беженцев, хлынувших через Балканы в Западную Европу, незамеченным остается кризис, назревающий в Боснии и Герцеговине — на юго-восточном фланге Европейского союза. Но и в этой интриге не обошлось без вмешательства Москвы.
21 ноября исполняется 20 лет с тех пор, как был подписан Дейтонский мирный договор, положивший конец кровопролитной войне между сербами, хорватами и боснийцами, длившейся на протяжении трех с половиной лет. В городке Дейтон в штате Огайо спецпосланник президента США Ричард Холбрук (Richard Holbrooke) добился огромного дипломатического успеха, благодаря чему удалось прекратить конфликт и заложить основы жизнеспособного государства. Кроме того, Дейтонский договор предусматривал наличие международного наблюдателя, называемого Высоким представителем, который обеспечивал соблюдение условий мирных соглашений. До сих пор Босния представляла собой редкий пример успешного государственного строительства в постконфликтной стране. И эту годовщину следует отпраздновать.
К сожалению, этого может и не случиться. По условиям Дейтонского договора на территории Боснии было создано два образования с широкой автономией — Федерация Боснии и Герцеговины с населением, большинство которого составляют боснийцы и хорваты, и Республика Сербская с сербским большинством. Президент Республики Сербской Милорад Додик (Milorad Dodik) собирается испортить празднование годовщины, запланировав на 15 ноября мероприятие, открыто нарушающее условия договора, которое многими воспринимается как едва завуалированный референдум о предоставлении независимости.
На предстоящем плебисците будет поставлен только один вопрос: «Поддерживаете ли вы неконституционное и нелегитимное навязывание законов со стороны высокого представителя мирового сообщества в Боснии, особенно навязывание законов о суде и прокуратуре, и применение их решений на территории Республики Сербской?». Такой небеспристрастный и провокационный вопрос предполагает лишь один правильный ответ. Этот референдум даст Додику политические и правовые основания требовать от учреждений Республики Сербской — от должностных лиц правительственной администрации до налоговых инспекторов — чтобы те не соблюдали предписания, приговоры, решения и постановления государственных судебных органов, а также препятствовали работе прокуратуры. Это сведет на нет все успехи, достигнутые за 20 лет, и запустит процесс разрушения системы правопорядка в Боснии. И хотя референдум касается лишь доверия к судебным органам, в силу своего деструктивного смысла он фактически является декларацией независимости. И дабы никто не усомнился в намерениях Додика, он заявил в апреле, что в 2018 году в республике Сербской будет проведен референдум о предоставлении независимости.
Угроза проведения референдума нарастает в условиях стечения таких крайне неблагоприятных обстоятельств, как проводимая Додиком политика крайнего сербского национализма, заведомо ошибочная политика Евросоюза, пытающегося его умиротворить, вмешательство России на Балканах и опасное нежелание США действовать в отношении Боснии независимо от Евросоюза.
В 2006 году Вашингтон передал инициативу в Боснии Брюсселю, когда был назначен новый Высокий представитель международного сообщества в Боснии и Герцеговине Кристиан Шварц-Шиллинг (Christian Schwarz-Schilling), который публично заявил, что намерен «отступить» и придерживаться политики «невмешательства» — в знак поддержки политики ЕС. Свое обещание он сдержал. Евросоюз отказался от эффективной действующей модели, обеспечившей прочный мир и заметные успехи в государственном строительстве, как раз когда начали укореняться демократические реформы. Вместо этого Брюссель ввел принцип «местной собственности» (согласно которому для наибольшей эффективности программ развития их должны разрабатывать сами страны-реципиенты — прим. перев.) и начал давать неопределенные обещания относительно интеграции в ЕС. Практически сразу же Босния начала постепенно сдавать позиции.
Почувствовав, что решительность международной общественности пошла на спад, Додик — бывший тогда премьер-министром Республики Сербской — обратился к яростной и опасной националистической риторике, пренебрежительно высказываясь в адрес боснийцев и Боснийского государства, и заявил, что государство, созданное в результате Дейтонского договора, является образованием временным. На протяжении следующих девяти лет он использовал конституционные полномочия Республики Сербской и сербов в государственных учреждениях для блокирования или сворачивания реформ, ослабления институтов государственной власти и разрушения Боснийского государства, которое тщательным образом — шаг за шагом создавало международное сообщество. Он методично подвергал критике и разрушал Управление по косвенному налогообложению, государственную распределительную электросетевую корпорацию (Transco), государственные судебные органы и прокуратуру, Государственную пограничную службу, Государственное агентство по расследованиям и охране и другие государственные структуры и министерства.
В 2011 году Додик пригрозил проведением референдума в отношении государственных судебных органов, однако на какое-то время отказался от своих планов после того, как Брюссель задобрил его, разработав проект «Структурированный диалог по вопросам правосудия», который был похож на бюрократическую попытку сгладить угрозы Республики Сербской. Однако это не возымело действия. По всей видимости, враждебное отношение Додика к государственной судебной системе связано с его неприятием независимой судебной власти и боязнью того, что его самого обвинят в коррупции.
Единственный человек, обладающий юридическими полномочиями отменить намеченный Додиком референдум — нынешний Высокий представитель Валентин Инцко (Valentin Inzko) — по настойчивому требованию Вашингтона и Брюсселя занял позицию стороннего наблюдателя. В ответ на провокационные действия Додика Евросоюзу все же придется выработать меры, которые смогут убедить того отменить референдум. По мнению некоторых зарубежных чиновников, референдум является всего лишь средством давления на переговорах, и они надеются решить этот вопрос уже после референдума, задействовав именно те самые судебные органы, устои которых Додик намерен попрать. Другие же рассчитывают на то, что для обуздания Додика можно будет обратиться к Белграду, забывая при этом, что «глубинное государство» Сербии считает Республику Сербскую своим самым большим внешнеполитическим достижением. Фактически, правящие круги Сербии официально поддерживают Додика и рассчитывают заполучить Республику Сербскую в ответ на отказ от Косово.
Во всех этих провокационных действиях Республику Сербскую поддерживает Москва. Посол России в Боснии Петр Иванцов заявил, что проведение референдума является внутренним делом страны, и выразил Республике Сербии свое сочувствие в связи с ее недовольством государственной судебной системой. Примечательно, что российские послы отказались поддержать усилия международной общественности помешать Додику в его попытках разрушить целостность Боснии. К тому же они выступают против вступления Боснии в Евросоюз и НАТО, хотя раньше они с этим соглашались. В июле Россия наложила вето на резолюцию Совета Безопасности ООН, согласно которой массовая гибель более 8 тысяч боснийцев от рук боснийских сербов была бы названа «геноцидом». И теперь даже возникают определенные сомнения в том, поддерживает ли Россия суверенитет и территориальную целостность Боснии.
Оказывая поддержку Додику, Путин может создать для Запада серьезные проблемы, для чего не потребуется ни вложения средств, ни дипломатических усилий. Подобная схема действий не нова. От Абхазии в Грузии до Приднестровья в Молдавии и — не так давно — Крыма и востока Украины Россия пыталась помешать проникновению Запада на территории, которые всегда считала своей собственностью, но потеряла после падения Берлинской стены. Похоже, что если Россия не в состоянии обеспечить контроль на определенной территории, она предпочитает создать там атмосферу нестабильности и тем самым помешать Евросоюзу, США и НАТО прочно закрепиться на этой территории. Такая политика действует и в отношении Балкан, которые Россия традиционно считает сферой своих интересов. По мере того, как Черногория в настоящее время приближается к членству в НАТО, Москва стремится ограничить дальнейшее продвижение Запада в этом регионе.
Чиновники, осознающие уязвимость Боснии, обеспокоены — и не без основания. 4 сентября Инцко направил в Совет Безопасности ООН доклад беспрецедентного содержания. Он заявил, что Республика Сербская «явно действует в нарушение условий Дейтонского договора», отметив при этом, что в случае отсутствуя контроля над предпринимаемыми в настоящее время действиями «возрастет опасность того, что [Босния и Герцеговина] будут и дальше скатываться к дезинтеграции», что приведет к «последствиям, создающим серьезную угрозу для всеобщего мира и безопасности». Посольство США в Сараево заявило, что «встревожено» предстоящим референдумом, и что он представляет угрозу для «безопасности, стабильности и процветания Боснии и Герцеговины». Аналогичным образом семь из восьми работающих в Боснии зарубежных посольств, входящих в состав Совета по выполнению мирного соглашения — наблюдательного органа по соблюдению условия мирного договора — опубликовали в июне заявление, согласно которому референдум является «принципиальным нарушением» Дейтонского мирного договора (и неудивительно, что Россия отказалась подписать это соглашение).
Но одних предупреждений недостаточно. Теперь Запад должен помешать России в использовании националистической политики Додика для дестабилизации обстановки на Балканах и развязывания еще одной войны чужими руками. Учитывая, что Евросоюз занят своими собственными, более серьезными проблемами, только активное и тщательно спланированное участие США сможет предотвратить надвигающуюся катастрофу в Боснии — и не дать России занять политический вакуум.
До 2006 года основным политическим инструментом международного сообщества был институт Высокого представителя, наделенного в соответствии с Дейтонским договором исполнительной властью. Эти полномочия позволяли Высокому представителю отстранять от власти чиновников, создающих препятствия в реализации условий договора, вводить законодательные акты, налагать запрет на выезд за границу и налагать арест на имущество и денежные средства. Однако после 2005 года эти полномочия утратили свое значение — в основном, из-за отсутствия воли у стран-членов ЕС. Москва, как и Республика Сербская, выступает против использования этих полномочий. Численность международных миротворческих сил, введенных в соответствии с Дейтонским мирным договором, сократилась с 60 тысяч до менее 600 человек. Видимо, имеющиеся у Запада возможности ограничены.
Западу необходимо найти новый способ влияния на Боснию. Для этого потребуются значительные усилия и активное участие, но цель эта вполне достижима. Первое, США, как гарант выполнения условий Дейтонского договора, должны назначить специального посланника в регионе с тем, чтобы объединить действия Западного альянса, и использовать дипломатические усилия, чтобы не дать Додику осуществить свои планы. Второе, необходимо восстановить полномочия Высокого представителя. Третье, Запад должен применять финансовые, административные и уголовные санкции против тех политиков, которые нарушают условия Дейтонского договора. Четвертое — и самое главное — специальный посланник должен пересмотреть условия Дейтонского договора с тем, чтобы полностью его переписать.
Хотя Дейтонский договор оказался эффективной временной мерой, позволившей остановить войну между представителями разных частей Боснии, в нем обнаружились и недостатки — особенно с тех пор, как Додик начал чинить препятствия в работе государственных структур и сворачивать реформы. Практически все народы Боснии — сербы, боснийцы и хорваты — хотели бы обновления этого договора, но они знают, что для этого их политикам не хватает воли.
Запад может разыграть еще одну карту. Если Додик продолжит подготовку референдума, это станет вопиющим нарушением условий Дейтонского договора, на котором только и зиждется легитимность Республики Сербской. Решив отказаться от выполнения Дейтонского договора, Республика Сербская утратит легитимность и станет незаконным государственным образованием, основанным на геноциде. В этом случае международному сообществу придется действовать соответствующим образом и объявить Республику Сербскую вне закона, что, несмотря на крайность этих мер, будет осуществлено с помощью административных и финансовых рычагов.
Да, для вмешательства США и более активного участия других стран потребуются немалые усилия. Однако политика выжидания может обойтись еще дороже. Чтобы сохранить целостность Боснии, боснийцы и хорваты в 1992 году начали воевать, и сегодня нет оснований надеяться на то, что они отдадут Республику Сербскую без боя. В случае всплеска насилия, это почувствует весь Балканский полуостров. Пламя войны может распространиться на территорию Косово, на юг Сербии, в Македонию и в исторический регион на юго-западе Сербии Санджак с преимущественно мусульманским населением. Это распространение конфликта из Боснии может помешать идущим сейчас переговорам о нормализации отношений между Белградом и Приштиной. Оно может привести к возобновлению этнических чисток, подобных тем, которые проводились в 1990-х годах, и стать причиной новых потоков беженцев. Кроме того, разрастание конфликта может спровоцировать радикализацию умеренных боснийских мусульман, которые испытывают все большее давление со стороны экстремистских сил из стран Персидского залива, что чревато опасностью возникновения недовольного мини-государства с преобладающим мусульманским населением непосредственно у границ Евросоюза.
Вашингтон должен решить сейчас — причем, не затягивая — будет ли он предпринимать активные действия для сохранения целостности Боснии и Герцеговины и обеспечения стабильности на Балканах — или же позволит России устанавливать свои правила. Медлить — значит допустить возникновение на Балканах нового регионального очага нестабильности и источника конфликта. И Сирия уже показала, что промедление обходится слишком дорого — и вынуждать истерзанные войной Балканы платить такую высокую цену никак нельзя.
