Прогноз
— Хотя российское правительство сокращает свои расходы второй год подряд, ему все равно потребуются еще средства из резервных фондов, и в результате могут быть исчерпаны ресурсы на случай любых чрезвычайных обстоятельствах в будущем.
— Москва будет продолжать помогать российским региональным правительствам, однако многие субсидии были сокращены, а их долги увеличиваются.
— Впервые с 2011 года Кремль не будет увеличивать расходы на оборону, и это означает, что придется проводить сокращения по другим позициям для того, чтобы выполнить растущие обязательства в области обороны.
— В целом Кремль будет сохранять в стране относительную финансовую стабильность в следующем году, откладывая на будущий период решение социальных проблем и проблем, связанных с обороной.
Анализ
После продолжавшихся несколько месяцев баталий по поводу деталей внутри российского кабинета министров, а также среди представителей кремлевской элиты, российская Государственная дума в настоящее время приступила к обсуждению федерального бюджета на 2016 год. Представленный в Думу проект бюджета указывает на приоритеты Кремля на следующий год, а также свидетельствует о внутренних и внешних ограничениях, с которыми сталкивается Россия. То, каким образом Россия потратит свои ограниченные ресурсы в этом году, будет оказывать воздействие на страну и много позже 2016 года.
Российское правительство решило составить проект бюджета только на 2016 год, а не на три года, как обычно, и сделано это было по причине «непредсказуемой экономической волатильности», вызванной низкими ценами на нефть, слабостью национальной валюты и западными экономическими санкциями. Россия официально находится в состоянии рецессии, а ВВП, как ожидается, сократится на 3,9% в 2015 году. В январе правительство было вынуждено сократить бюджет на 10% во всех секторах и министерствах, за исключением расходов на оборону. Но если нынешние условия сохранятся, то российское Министерство экономического развития предсказывает рост ВВП страны на 0,7% в 2016 году, тогда как Кремль надеется на более позитивный результат, оказывая лоббистское давление на Европу с целью отмены введенных против России санкций.
Бюджет 2016 года имеет несколько иной тон, чем предыдущие бюджеты. Следует обратить внимание на то, что проект бюджета составлен, исходя из цены на нефть на уровне 50 долларов за баррель — и эту коррекцию правительство вынуждено было сделать еще раньше в проекте бюджета на 2015 год, который первоначально был составлен, исходя из цены в 65 долларов за баррель. Как и в случае с бюджетом 2015 года, проект бюджета 2016 года испытал значительные сокращения по всем позициям, включая образование, а также содержание министерских и президентских аппаратов. Есть три области особой озабоченности в проекте бюджета, которые могут иметь далеко идущие последствия для России: использование резервов Кремля, поддержка региональных правительств и расходы на оборону.
Российские резервы
Хотя Кремль и не включил в бюджет возможность образования дефицита в 2015 году, российское правительство продолжает исходить из дефицита в 3% бюджета (40 миллиардов долларов) в 2016 году, а в том случае, если дефицит превысит этот уровень, то правительство покроет его, используя средства из резервных фондов. В трех российских финансовых резервах — валютные резервы Центрального банка, а также Фонд национального благосостояния и Резервный фонд РФ — находится примерно 515,43 миллиарда долларов. До конца текущего года правительство использует 38 миллиардов долларов из 70,51 миллиарда долларов Резервного фонда РФ для покрытия текущего бюджетного дефицита, а также для оказания финансовой помощи региональным правительствам, крупным банкам и отдельным государственным компаниям.
В результате в этом фонде остается 32 миллиарда долларов, которые могут быть использованы в 2016 году. Резервный фонд РФ — его еще называют фондом на черный день — формируется за счет дополнительной прибыли, получаемой от экспорта энергоносителей, и поэтому цена на нефть должна подняться выше 50 долларов за баррель для того, чтобы в фонд начали поступать дополнительные средства. Российский министр финансов Антон Силуанов 27 октября сообщил, что Резервный фонд РФ будет полностью исчерпан к концу 2016 года. Другие российские резервные фонды — Фонд национального благосостояния (73,66 миллиарда долларов) и валютные резервы (371,26 миллиарда долларов) не используются для того, чтобы покрыть правительственные расходы. Фонд национального благосостояния предназначен для финансирования крупный инфраструктурных проектов, а валютные резервы страны используются для поддержания национальной валюты и обеспечения стабильности рынка. В середине 2015 года многие крупные российские компании, в том числе Роснефть, направили обращение в адрес правительства с просьбой изменить правила и предоставить им финансовую помощь из средств Фонда национального благосостояния. Однако пока правительство к нему не прикасалось. Кремль может воспользоваться валютными резервами, однако в таком случае правительство может получить меньше средств в свое распоряжение, если рубль или российский рынок вновь окажутся в неустойчивом состоянии. С начала 2014 года до середины 2015 года правительство использовало примерно 144 миллиарда долларов из своих валютных резервов для поддержки национальной валюты и рынка. Подобные вливания сократились во второй половине 2015 года, однако нет уверенности в том, что относительная стабильность сохранится в следующем году.
Силуанов предлагает еще больше сократить бюджет для того, чтобы исключить вероятность возникновения значительного бюджетного дефицита и потенциального истощения российских фондов, заготовленных на черный день. Однако другие министры и представители политической элиты, которые хотят получить доступ к сокращающимся фондам, осудили беспокойство министра финансов.
Обязательства регионов
Тем временем многие российские региональные правительства также находятся в сложной ситуации. В 2015 году федеральная помощь региональным правительствам сократилась наполовину. Федеральное правительство обещало запустить программу финансовой поддержки и ввести чрезвычайные налоги в середине 2014 года, однако большая часть этой поддержки так и не была реализована. Кремль будет продолжать поддерживать те регионы, которые считаются стратегическими — такие как Северный Кавказ, Калининград, Крым и Дальний Восток. Однако в бюджете следующего года предусмотрены дальнейшие сокращения различных программ поддержки нескольких российских региональных правительств, многие из которых погрязли в долгах.
По оценке экспертов компании Standard and Poor's, долг российских региональных правительств превысит 100 миллиардов долларов в этом году. Большая часть этих долгов являются краткосрочными, и выплаты по ним должны быть произведены до 2018 года. Эксперты Standard and Poor's считают, что одно российское региональное правительство — Новгородская область — уже находится в состоянии дефолта из-за своего долга российскому банку ВТБ, хотя российское Министерство финансов это не подтверждает. Эксперты московской Высшей школы экономики также считают, что 20 региональных правительств скрытно объявили дефолт. Министерство финансов опубликовало список из 30 регионов с самым большим риском дефолта, а возглавляет его Красноярская область. Российская медийная компания RBC полагает, что многие из этих регионов отстают по выплате федеральных налогов. Более того, российская энергетическая компания Газпром заявила о том, что из 83 регионов лишь 15 осуществляют в срок оплату за поставку природного газа.
В последние месяцы 2015 года долг региональных правительств по погашению своих обязательств составляет приблизительно 7 миллиардов долларов, и Кремль использует средства Резервного фонда РФ для того, чтобы оказать им помощь. В дополнение к этому Кремль дал указание российским банкам — ВТБ, ВЭБ и Сбербанку — предложить варианты урегулирования долговых обязательств для предотвращения любых дальнейших дефолтов. Пока не ясно, какую часть этого бремени могут взять на себя перечисленные банки, хотя они уже получают государственную поддержку во время нынешней рецессии.
Однако никакие дополнительные программы помощи или фонды для большинства региональных правительств в проекте бюджета на 2016 год не предусмотрены, и поэтому возникает вопрос о том, будут ли в состоянии региональные правительства, имеющие большую задолженность, выполнить свои долговые обязательства в 2016 году. И если подтвердится информация о том, что некоторые регионы не платят федеральные налоги, то Кремль может принять в отношении них жесткие меры, как это было в ходе предыдущих экономических кризисов. А если Кремль начнет требовать от регионов погашения налоговой задолженности, то они будут вынуждены брать деньги из других статей расходов. В ходе экономического кризиса 1998 года многие регионы не выплачивали в течение нескольких месяцев заработную плату учителям и государственным служащим, что вызывало протесты. Учителя, доктора и государственные служащие уже провели небольшие демонстрации, протестуя против невыплаты заработной платы и против ее сокращения, однако они не были такими масштабными, как протесты в 1998 году.
Кремль осознает необходимость баланса между федеральными требованиями и предотвращением социальной нестабильности, а региональные правительства просто оказались в центре конфликтной ситуации. Возможно, это было одной из причин, на основании которой Силуанов считает, что российское правительство вынуждено будет в 2016 году полностью исчерпать средства своих резервных фондов.
Расходы на оборону
И, наконец, критическим сдвигом в области бюджетного планирования Кремля является плоский рост расходов на оборону. Кремль планировал увеличить расходы на оборону на 20% в 2015 году по сравнению с 2014 годом, однако из-за финансовых ограничений этот рост составит всего 10%. Однако оборона оказалась единственной областью, которую не коснулись бюджетные сокращения. В 2016 году оборонный бюджет увеличится всего на 0,8% и составит 3,145 триллиона рублей (Эта сумма — лишь половина бюджета 2015 года, который равнялся 83,7 миллиарда долларов, однако рубль обесценился почти наполовину за последний год, а большинство расходов российской оборонной промышленности исчисляются в рублях, а не в долларах).
Оборонный бюджет остается достаточно плоским, и поэтому будет сложно принять решение о предоставлении средств из резервных фондов, и при этом российские оборонные обязательства увеличились за последний год на Украине и в Сирии. К этому следует добавить еще и расходы на военные учения, принимаемые меры в ответ на расширяющееся присутствие НАТО, а также запланированную программу перевооружения к 2020 году. Россия смогла справиться с финансовым бременем в 2015 году, но это удалось сделать лишь потому, что эти обязательства не были постоянными в течение всего года. Так, например, Россия начала свою военную операцию в Сирии лишь в сентябре. Но если будет принят такой же бюджет на 2016 год, то придется где-то провести сокращения для того, чтобы Россия смогла выполнить все свои обязательства.
Расходы на оборону могут быть разделены на пять частей: персонал, обслуживание, подготовка, операции и закупки (в основном инвестиции в военные технологические программы). Военные уже сказали, что проект бюджета на 2016 год позволяет им не сокращать персонал и что денежное содержание военнослужащих будет увеличено, и это составит еще 2% бюджета. Вероятно средства, предоставляемые на обслуживание, также не будут сокращены, поскольку увеличение операций требует достаточного количества военного оборудования.
Расходы на подготовку и проведение операций также были значительно увеличены в 2015 году, и при этом был установлен рекорд в постсоветское время по проведению учений наряду с операциями на Украине и в Сирии. Россия может проявить творческий подход в том, что касается распределения средств на каждую операцию и подготовку, за счет использования денег за пределами оборонных расходов, то есть за счет использования бюджета в области национальной безопасности или фондов, не отражаемых в отчетности.
Россия, вероятно, продолжит проводить большое количество военных учений в следующем году на фоне увеличения НАТО своего присутствия в соседних с Россией странах. Однако пока не ясно, насколько интенсивными будут российские операции в Сирии и на востоке Украины в 2016 году.
Кремль заявил в сентябре о том, что российская военная операция в Сирии, вероятно, продолжится четыре месяца, и это означает, что она закончится в январе. Более того, прекращение огня на востоке Украины сохраняется довольно успешно, и Россия может сократить свое присутствие там в надежде на облегчение санкций Евросоюза. Тем не менее Москве необходимо иметь средства для активизации своих действий в Сирии или на Украине в том случае, если изменится ситуация либо с Вашингтоном, либо с Киевом, и это создает неопределенность относительно того, сколько средств может понадобиться для проведения этих операций в 2016 году.
Маловероятным представляется то, что Россия будет расширять свой военный авантюризм, сохраняя при этом расходы на закупки и обслуживание. Однако закупки — это одна из областей, где Кремль может ограничить расходы в 2016 году. Россия уже начала реализовывать свою амбициозную Программу перевооружения, в рамках которой предусмотрено потратить 770 миллиардов долларов в период с 2011 до 2020 года (в среднем 77 миллиардов долларов в год). Эта программа направлена на то, чтобы военные получили почти во всех областях новое оборудование после десяти лет недостаточного финансирования, последовавших за развалом Советского Союза.
Реализация этой программы уже значительно отстает; Россия потратила 38 миллиардов долларов в 2015 году, и это пока наиболее высокий показатель за год. Вероятно, эта программу будет дополнительно сокращена в нынешнем проекте бюджета, поскольку это единственная область, где расходы являются весьма гибкими. Кремль и российские военные должны будут определить приоритеты в своих расходах, и какие-либо масштабные закупки оборудования пока не представляются вероятными. Это, в конечном счете, снизит возможности российских вооруженных сил, а также ограничит их действия как внутри страны, так и за рубежом, поскольку оборудование будет устаревать.
