Ещё один важнейший европейский проект оказался под угрозой. Спустя почти два десятилетия после начала отмены пограничного контроля в рамках Шенгенского соглашения — его участниками теперь являются уже 26 стран, в том числе четыре страны, не входящие в Евросоюз, — Германия восстановила контроль на границе с Австрией, а Франция — на границе с Бельгией. Эти меры считаются временными, подавляющая часть остальных границ остаётся открытой. Однако повышение открытости уже больше не кажется тем направлением, в котором движется Европа. И это серьёзная проблема.
Отход от принципа «Европа без границ» начался после сцен с беженцами, пересекающих пешком международные границы, а затем усилился из-за сообщений о том, что большинство участников ноябрьских терактов в Париже приехали из Бельгии, а некоторые из них, по всей видимости, проникли в ЕС через Балканы, притворяясь беженцами. При этом базовой является идея (на ней настаивают многие европейские политики и особенно министры внутренних дел) необходимости компромисса между безопасностью и открытостью. И это совершенно неправильно.
Восстановление пограничного контроля напоминает скорее спектакль в «театре безопасности» — эти меры предпринимаются, чтобы дать населению почувствовать, что что-то делается. Однако постепенный отказ от Шенгена не только не повысит безопасность европейцев, но и помешает реальной борьбе с терроризмом. Государствам придётся занять ценные человеческие ресурсы — тысячи офицеров полиции, в том случае если соглашение будет полностью отменено — проверкой документов на границах. Эти ресурсы больше нельзя будет использовать напрямую в расследовании деятельности террористов.
Стоит напомнить, что пять стран — Бельгия, Франция, Германия, Люксембург и Нидерланды — договорились в 1985 году (в селении Шенген в Люксембурге) отменить пограничный контроль не по какой-то своей прихоти и не потому, что отдельных политиков охватили возвышенные мечтания. Каким бы символичным ни было это соглашение, его смысл был не в символизме.
Спецслужбы стран-участниц соглашения поняли, что необходимость останавливать людей на внутренних границах не помогает им в борьбе с основными угрозами, такими как организованная преступность и контрабанда наркотиков. Дальнобойщики, протестовавшие против длинных очередей на таможенных постах, также подстёгивали начавшийся процесс. Однако понадобилось ещё целое десятилетие практичных, детальных переговоров по поводу мер по укреплению внешних границ ЕС, прежде чем в 1995 году внутренний пограничный контроль был действительно отменён.
Последовавшее затем решение не входящих в ЕС стран, например, Швейцарии, присоединиться к Шенгенской зоне подчеркнуло те огромные выгоды, в том числе в сфере безопасности, которые дают открытые границы. Вместо того чтобы пытаться контролировать массы туристов и деловых путешественников, приезжающих со всего света (в Швейцарии это по сути бесполезное занятие), страна решила сосредоточить ресурсы полиции на конкретных угрозах безопасности. Присоединившись к Шенгену, швейцарская полиция получила доступ к Шенгенской информационной системе и другим важным европейским базам данных о разыскиваемых преступниках, украденных машинах и так далее.
Конечно, у Шенгенской системы есть недостатки. Как и еврозона, Шенгенская зона объединяла вначале небольшую группу стран, при этом все они обладали схожими взглядами и были способны соблюдать общие правила. Однако вскоре к ним присоединились другие страны, и некоторых из них, как стало очевидно в дальнейшем, были не в состоянии поддерживать согласованные стандарты.
В еврозоне дисбалансы в конкурентоспособности и финансовом положении (те, что не были отмечены во время поверхностных проверок по формальным критериям, которые проводились перед вступлением новых членов) привели к затяжному экономическому кризису. В Шенгенской зоне неспособность некоторых стран адекватно защищать внешние границы, вызванная недостатком административных ресурсов (это особенно верно в отношении Греции, но в какой-то степени касается и Италии), а также географическими трудностями, в частности, длинной и рваной береговой линией, подорвала общее доверие на фоне кризиса с беженцами.
Еврозона пережила этот кризис по двум главным причинам. Во-первых, имелся единый институт (Европейский центральный банк), который обладал необходимыми для действий полномочиями. Во-вторых, страны еврозоны уступили часть функций надзора над своими банками ради повышения общей стабильности системы.
Для сохранения Шенгенской зоны требуется эволюция в том же направлении — создание единого института, отвечающего за охрану внешних границ, и одновременное укрепление систем внутренней безопасности. На сегодня защита внешних границ Шенгена является обязанностью его отдельных стран-участниц, одна из которых (Греция) уже и так столкнулась с разрушительным экономическим кризисом. Единственная общеевропейская программа помощи в охране внешних границ (она называется Frontex) имеет очень ограниченный размах.
Шенгенской зоне требуется настоящая Европейская береговая охрана, со своим бюджетом, кораблями и персоналом. Можно предположить, что Средиземноморье будет и дальше оставаться главной проблемой в сфере безопасности, как из-за нелегальной иммиграции, так и из-за близости региона к тренировочным базам террористов. Тем самым, имеет смысл начать работу новой береговой охраны, финансируемой ЕС, именно здесь. Даже небольшая частица бюджета ЕС сможет намного превзойти имеющиеся ресурсы любой отдельной страны.
Более того, Европейская береговая охрана может стать гибким инструментом, который в любой момент позволит максимально эффективно передислоцировать ресурсы. Ведь даже если угрозы безопасности будут по-прежнему сконцентрированы в одном крупном регионе, наиболее острые вызовы могут появляться в разное время в разных местах. В прошлом году проблемы были в Южной Италии. Сегодня они в Эгейском море. Завтра они могут быть где-то ещё. Европе нужно подготовиться к любому развитию событий.
Иметь одновременно открытость и безопасность не просто возможно; открытость на самом деле содействует укреплению безопасности. Участникам Шенгенской зоны следует понять, что продиктованная соображениями безопасности логика в пользу отмены внутренних границ остаётся сегодня столь же актуальной, как и в момент их вступления в Шенген.
Даниэль Грос (Daniel Gros) — директор Брюссельского Центра политических исследований. Работал в МВФ, был экономическим советником в Еврокомиссии, Европарламенте и у премьер-министра и министра финансов Франции. Редактор Economie Internationale и International Finance.
