Трудно себе представить другой избирательный сезон в современной истории, где под сомнение было бы поставлено такое огромное количество традиционных установок и принципов американской внешней политики. В определенной мере это понятно. Соединенные Штаты не оправдывают ожиданий в вопросах внешней политики, и возникает впечатление, что в наших отношениях буквально со всеми регионами мира преобладают конфликты и угрозы, а не благоприятные возможности.
Однако последние заявления, звучащие из уст кандидатов в президенты, а также самого президента Обамы, свидетельствуют о том, что общенациональные дебаты смещаются в опасном направлении. Есть ряд идей, которые чаще всего звучат в общенациональном дискурсе, и их следует рассматривать с соответствующей точки зрения, принимая решения о новой и здравой американской стратегии.
Резче всех эту точку зрения излагает президент Обама и его ближайшие помощники. По словам директора ЦРУ Джона Бреннана, арабская весна убедила президента в том, что «Ближний Восток изнуряет нас». Президент Обама пришел к заключению, что достаточным оправданием прямой военной интервенции могут быть лишь некоторые угрозы — «Аль-Каида», существование Израиля и ядерный Иран. В остальном, заявил он, «мы не должны ввязываться в управление Ближним Востоком и Северной Африкой… Это серьезнейшая и фундаментальная ошибка». Чрезмерное напряжение сил в регионе, опасается Обама, может в конечном счете «навредить нашей экономике, нашим возможностям, решению других проблем, и, что самое главное, это может поставить под угрозу жизнь американских военнослужащих по причинам, не связанным напрямую с интересами национальной безопасности США».
Но в таких критических замечаниях президента есть недостаток, который в той или иной степени присутствует у кандидатов в президенты. Они не учитывают то, что из-за американского отступления могут возникнуть еще более серьезные проблемы. Соединенные Штаты защищают вход в Персидский залив и противодействуют региональному конфликту, который может вызвать шок нефтяных цен. Непродуманный уход из Ирака в 2010 году, усиление ИГИЛ в результате такого ухода и конфликт в Сирии помогают понять, что произойдет, если США продолжат свое отступление. Региональные державы уже с удвоенными усилиями сталкивают своих ставленников в Ираке и Сирии, где идет гражданская война, а утверждение российского влияния сделало эти войны еще опаснее. Москва вернулась и стала существенным игроком в геополитике региона, чего не было со времен холодной войны. Другие великие державы, такие как Китай и Европа, также все больше втягиваются в ближневосточные дела, что указывает на зарождение хаотичной многополярной тенденции, которая является следствием американского отступления.
Вера в способность США обеспечивать региональную безопасность уже пошла на убыль. Некоторые государства пытаются застраховаться от рисков, налаживая отношения с соперниками США, в том числе, с Китаем и Россией. Однако непонятно, как США могут отказаться от защиты важнейших интересов, не относящихся к числу указанных Обамой. Если межконфессиональная война расширится и придет в шиитские районы на востоке Саудовской Аравии, где ежедневно добывается 10 миллионов баррелей нефти, разве сможем мы остаться в стороне? Сталкиваясь с перспективой мощной рецессии у себя дома из-за потрясений на мировых энергетических рынках и с дальнейшим усилением позиций Ирана в геополитическом балансе, Вашингтон будет вынужден предпринять широкомасштабную интервенцию в защиту Саудовской Аравии, такую как операции «Щит пустыни» и «Буря в пустыне».
Нам лучше не отказываться от участия в ближневосточных делах, направляя ход событий в положительное русло и не допуская возникновения серьезных кризисов, которые вынудят нас вмешаться, но в более трудных и дорогостоящих обстоятельствах.
2. Нам надо уничтожать террористов с расстояния, не вмешиваясь в вопросы государственного строительства.
Как сказал сенатор Тед Круз, «в задачи американских военных не входит государственное строительство с целью превращения зарубежных стран в демократические утопии». Дональд Трамп также выступает против национального и государственного строительства за рубежом.
Но на самом деле участие США в деле национального и государственного строительства всегда имело целью нечто более практичное и конкретное, нежели создание «демократических утопий». Вспомните историю и задумайтесь, зачем Соединенные Штаты решили начать государственное строительство в Афганистане.
Работая в 2002 году в Белом доме, я разделял мнение президента Буша и его главных советников о том, что военное присутствие США в Афганистане должно быть небольшим. Проведя в этой стране много месяцев в качестве посланника президента, я понял, что нельзя предотвратить возрождение безопасного убежища для террористов без перестройки институтов власти.
Подобно другим скептикам, я поддержал идею государственного строительства не по причине какого-то легкомысленного идеализма, а потому что у нас не было иного способа защитить наши ключевые контртеррористические интересы с меньшими издержками. Мы пришли к выводу, что для надежного и прочного достижения даже самых элементарных контртеррористических целей мы должны дать возможность афганцам защищать свою территорию и обеспечивать на ней правопорядок, не допуская проникновения террористических группировок из Пакистана и их возрождения внутри страны. В противном случае не афганцам, а американцам пришлось бы стоять на страже, не допуская повторного превращения Афганистана в прибежище для террористов.
С такими выводами согласилось двухпартийное большинство в конгрессе, от которого вряд ли можно было ждать согласия тратить деньги налогоплательщиков на Афганистан. В 2004 году конгресс на 1,6 миллиарда долларов увеличил финансирование программ реконструкции в Афганистане, чтобы построить более прочные афганские институты. При этом он понимал, что создает «добродетельный цикл», который будет способствовать контртеррористическим интересам США.
Хотя обе партии продолжали поддерживать усилия по восстановлению Афганистана, Обама в годы своего правления придавал больше значения силам спецназа, ударам беспилотников и операциям с участием войск. Сохранение террористической угрозы и расширение беспорядка на Ближнем Востоке продемонстрировали недостатки этих инструментов. Соединенным Штатам необходимо уделять больше внимания мобилизации местных сил, выступающих против экстремизма и терроризма, и способных создавать и реализовывать позитивные и альтернативные концепции в интересах народов этого региона.
Мелочная критика государственного строительства в конечном счете отвлекает внимание от более серьезных вопросов, которые следует задать: почему правительство США так слабо подготовлено к решению задач пост-конфликтного планирования и реализации этих планов? Нравится нам это или нет, но усиление беспорядка в мире вынудит Соединенные Штаты заниматься государственным и национальным строительством в трудных обстоятельствах. На самом деле, вопрос заключается в том, как нам создать более прочные инструменты и механизмы для достижения успеха в такой работе.
В своей книге The Envoy: From Kabul to the White House, My Journey Through a Turbulent World (Посланец: Мое путешествие по неспокойному миру от Кабула до Белого дома) я предложил ряд реформ в Госдепартаменте и USAID по повышению эффективности работы в сфере государственного и национального строительства. Одна из наиболее экономичных мер, которую мы можем принять, это создание нового экспедиционного центра управления в Госдепартаменте при поддержке со стороны гражданских специалистов. Тем самым, мы уйдем от соблазна применять военную силу на последующих этапах, когда возникнет необходимость заниматься государственным и национальным строительством.
3. Соединенным Штатам не нужно сдерживать такие крупные державы, как Россия, Китай и Иран. Вместо этого мы должны сделать ставку на наших друзей, чтобы те удерживали их в строго определенных сферах влияния.
Понятие «сферы влияния» в отношениях с крупными державами снова возвращается. Президент Обама хочет, чтобы Саудовская Аравия и Иран поделили сферы влияния на Ближнем Востоке, и отмахивается от идеи о том, что «жесткие заявления и некие военные акции» в районах, не имеющих прямого отношения к американским интересам, «повлияют на решения, принимаемые Россией и Китаем». Президент признает тот «факт», что какие бы усилия мы ни прилагали, не входящая в состав НАТО Украина «будет подвержена военному доминированию России». Министр обороны Эш Картер идет еще дальше, заявляя, что однополярный мир подошел к концу, и что сейчас мы все живем в многополярном мире. Да и Дональд Трамп с его скептическим отношением к НАТО и к другим многолетним альянсам Америки одобряет стратегию сфер влияния в отношении Европы и Азии.
Работая в 1992 году в планирующих структурах Пентагона, мы с коллегами всерьез рассматривали идею о признании сфер влияния великих держав, таких как Россия и Китай. При этом мы полагали, что это позволит США набрать больше «мирных дивидендов», а потом потратить их на решение внутренних задач.
Но в конечном итоге мы пришли к выводу, что в интересах США не допустить возникновение нового двухполярного мира, какой существовал в годы холодной войны, или мира со множеством великих держав, как в период между двумя мировыми войнами. Многополярность привела к двум мировым войнам, а двухполярность к длительной всемирной борьбе с риском ядерного уничтожения. Во избежание таких обстоятельств министр обороны Дик Чейни в конце концов согласился с тем, что наша цель должна заключаться в недопущении того, чтобы какая-то враждебная держава доминировала в «критически важном регионе», потому что это даст ей ресурсы, промышленный потенциал и народонаселение для создания глобальных вызовов. Эта идея направляет оборонную политику США на протяжении всей эпохи после окончания холодной войны.
Если бы мы дали крупным державам зеленый свет на установление сфер влияния, это привело бы к появлению многополярного мира, а также к возврату во времена войн между ведущими государствами. Без стабилизирующего присутствия США в Персидском заливе и в отсутствие отношений США с Иорданией и странами Персидского залива Иран мог остановить нефтяные поставки в своей воображаемой сфере влияния. На самом деле, такое уже было во время ирано-иракской «танкерной войны» в 1987 году, которая со временем вылилась в прямую военную конфронтацию между США и Ираном. Ядерная программа Ирана делает такого рода сценарии еще более опасными.
Соединенные Штаты могут сдерживать подъем и усиление великих держав типа Китая, России и Ирана с приемлемыми затратами, не уступая им при этом целые сферы влияния. Главное здесь — сосредоточиться на нормализации геополитики на Ближнем Востоке, в Европе и в Азиатско-Тихоокеанском регионе, и Соединенные Штаты могут это сделать за счет укрепления своих трансатлантических и транстихоокеанских альянсов, приспосабливая их к новым опасным обстоятельствам, замаячившим на горизонте. Соединенные Штаты должны содействовать формированию баланса сил в ключевых регионах и одновременно изыскивать возможности для устранения разногласий между ведущими актерами.
Соединенные Штаты должны наращивать свое присутствие в Азиатско-Тихоокеанском регионе в рамках создания противовеса усиливающейся китайской мощи и влиять на поведение Китая в партнерстве с союзниками. Одновременно Америке нужно формировать площадку для укрепления доверия, выделяя в ней места всем странам региона, в том числе, Китаю. Этот форум можно создать по образу и подобию Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), которой удалось установить основные правила и процессы для урегулирования региональных споров. По настоянию США Хельсинкские соглашения могут послужить образцом для устава Организации по безопасности и сотрудничеству в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Она будет дополнять многочисленные региональные организации и группы, которые уже существуют и действуют, придавая законченный вид архитектуре безопасности региона. Пожалуй, лучшим кандидатом на эту роль является Восточноазиатский саммит. Там есть необходимое и правильное членство, но чтобы выполнять функции, схожие с ОБСЕ, саммиту надо придать официальный характер с четкими полномочиями и структурой. Его также необходимо создавать в таком контексте, в каком США и их союзники вырабатывают совместные подходы к вопросам спорных морских территорий в Восточно-Китайском и Южно-Китайском морях. То есть, при необходимости этот форум должен проводить красные черты, но при этом использовать в основном дипломатические средства во избежание эскалации кризисов.
Региональное соперничество, межконфессиональные конфликты и крах государств это самые трудные и неотложные проблемы на Ближнем Востоке. Я считаю, что основополагающим решением является создание регионального баланса сил, укрепление умеренных и прогрессивных государств, а также решение совместно с другими странами трудных проблем внутриполитического урегулирования в Сирии и Ираке. Совершенствование государственного управления и экономическое развитие в странах, активно противостоящих экстремизму, это, пожалуй, самый действенный наш рычаг, позволяющий установить баланс сил в регионе. Соединенные Штаты также должны выстроить новый дипломатический форум для диалога по образу и подобию Ассоциации стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН). Вспоминая о том, как религиозные войны в Европе со временем сформировали стимулы для возникновения основанной на правилах Вестфальской системы, мы должны подумать о том, как переговоры о выходе из сирийского тупика могут заложить основы для нового вестфальского соглашения в рамках этого региона. Начать следует с соглашения между Ираном и Саудовской Аравией о взаимном признании и о некоторых правилах сотрудничества и взаимодействия в регионе. Вслед за таким соглашением можно будет создать более широкий форум для диалога, который разработает программу по формированию мер доверия и сотрудничества.
Хотя действия Путина в Европе создают трудности, его агрессивные амбиции все равно можно сдержать, одновременно сотрудничая в областях, представляющих взаимный интерес. В путинской России есть немало внутренних проблем, низкие нефтяные цены создают большой бюджетный дефицит, а демографические тенденции указывают на убыль населения. Разместив небольшие контингенты НАТО в Центральной и Восточной Европе, а также приняв программу вооружения украинской армии, мы сможем не только повысить издержки от агрессии, но и укрепить потенциал сдерживания в Прибалтике и в других прифронтовых государствах. В то же время, нам следует налаживать контакты с Путиным и продолжать сотрудничество в исследовании космоса, в борьбе с распространением оружия массового уничтожения и с исламским экстремизмом. Такое сотрудничество в ближайшей перспективе не должно быть безусловным, однако положительные тенденции могут со временем подтолкнуть Россию к его расширению.
4. Соединенные Штаты могут себе позволить более серьезное сокращение военного бюджета.
Такой аргумент мог бы показаться убедительным, если бы его не использовали применительно к безответственным схемам типа секвестра или серьезного увеличения внутренних расходов, которые существенно ослабят США за рубежом. Кроме того, сторонники такой точки зрения зачастую не понимают и не признают одно простое обстоятельство. Хотя американские вооруженные силы по-прежнему обладают техническим превосходством, там налицо спад по сравнению с другими государствами. В результате американская армия даже при нынешнем объеме расходов утрачивает возможность устрашать и сдерживать опасных актеров, отбивая у них желание достичь паритета с Соединенными Штатами.
Тем не менее, реформы в Пентагоне давно уже назрели. Мы должны сделать так, чтобы наш оборонный бюджет расходовался лучше. Особое внимание следует уделить разработке инструментов раннего и упреждающего предотвращения конфликтов или направления их в нужное русло, прежде чем они превратятся в дорогостоящее военное противостояние. Самый очевидный способ добиться такого положения вещей — это устранить дисбаланс между нашими дипломатическими и военными средствами. А когда мы разворачиваем войска, нам нужно совершенствовать взаимодействие между гражданскими и военными, особенно при назначении послов и командующих. Следующая администрация совместно с конгрессом должна провести серьезную инвентаризацию в данных вопросах, как это сделала в 1980-е годы комиссия Голдуотера-Николса, и создать совместное гражданско-военное командование для экспедиционных операций.
Для усиления наших дипломатических средств потребуется несколько шагов. Во-первых, надо просто увеличить финансирование Госдепартамента и других гражданских ведомств. Чтобы оперативно реагировать на меняющиеся обстоятельства, гражданским ведомствам, как и военным нужна гибкая система оперативного финансирования. Госдепартаменту также необходимо разработать мощную систему по подготовке и реализации региональных стратегий. Один из возможных вариантов, о котором следует подумать, это разработка силами Госдепартамента дипломатического эквивалента региональных командований, руководители которых не будут привязаны к межведомственному процессу и получат необходимые полномочия и ресурсы для формирования политики по всему региону.
5. Соединенные Штаты должны сократить свое участие в продвижении демократии.
Выступая в 2004 году с речью во время инаугурации, президент Буш призвал «покончить с тиранией в нашем мире». Сегодня оставшиеся кандидаты от Великой старой партии больше заинтересованы в том, чтобы покончить с американскими усилиями по продвижению демократии. Трамп постоянно твердит о налаживании сотрудничества с Москвой, не обращая внимания на ее репрессии против журналистов, а также ностальгирует по временам Муаммара Каддафи и Саддама Хусейна. Круз обещает, что не станет относиться к продвижению демократии как к «абсолютной директиве», и вместо этого будет рассматривать его в качестве «вожделенного идеала».
Критика американских ошибок в продвижении демократии безусловно разумна, особенно в свете катастроф в Ираке и Ливии. Но превращать эту критику в путеводную доктрину и принципиально выступать против продвижения демократии было бы неправильно. Конечно, американская политика сбилась с курса не по причине стратегических доводов в пользу продвижения демократии — ведь распространение прав человека и демократии остается самым многообещающим способом укрепления толерантности, человеческого достоинства и мира между великими державами. Скорее, неудачи США вызваны тем, что последние администрации не всегда подкрепляли свои слова о демократии практическими делами, которые оказывают местными лидерам помощь и содействие в построении демократических институтов.
На мой взгляд, наш главный недостаток заключается в том, что усилия гражданского общества не претворяются в партийную политику, которая в конечном счете позволяет либералам эффективно соперничать на выборах. Будучи послом в Афганистане и Ираке, я на собственном горьком опыте убедился, что силы, выступающие против либерализма, гораздо эффективнее пользуются теми преимуществами, которые дают выборы. Слабее всего мы поддерживаем этап консолидации демократических преобразований, когда новые лидеры должны соответствовать новым институтам, укрепляя безопасность, службы и власть закона.
Но даже в самые мрачные дни моей работы послом в Афганистане и Ираке я не отказывался от поддержки усилий по продвижению демократии за рубежом. Да, меня тревожит глобальное ослабление демократии и ухудшение ситуации с правами человека, однако пессимизм по поводу перспектив демократии неизбежно опровергается результатами опросов общественного мнения по всему миру. Они демонстрируют неизменно высокую поддержку демократии, прав человека и власти закона. Возможно, политический класс и утрачивает веру в нашу способность продвигать демократию, но авторитарные режимы по-прежнему опасаются наших действий в этом направлении и обвиняют нас в разжигании так называемых «цветных революций», которые положили начало демократическим преобразованиям во всем мире.
Опыт работы в Афганистане и Ираке в определенной степени добавил мне оптимизма по поводу роли США в продвижении демократии. Занимаясь практической работой, я осознал, что благодаря небольшим усилиям и реформам вполне можно пройти расстояние от поражения до победы на демократическом фронте. А недавнее усиление самовластия я в значительной степени объясняю печальными, но вряд ли неизбежными недоработками новых демократий в решении практических вопросов государственного управления.
На будущее я в качестве приоритета выдвигаю следующие изменения в наших действиях по продвижению демократии:
— Нам надо оказывать финансовую и оперативную поддержку либеральным демократическим партиям, чтобы они на выборах могли на равных конкурировать с нелиберальными силами. Это значит, что послы и сотрудники разведки должны на свое усмотрение поддерживать либеральные партии на важных выборах, как это было в Европе после Второй мировой войны.
— Мы должны более организованно и системно формировать демократические контр-элиты, обучая людей из развивающихся стран работе по продвижению демократии и действиям, заставляющим институты власти выполнять свои обещания после демократических преобразований.
— Мы должны создавать организации, аналогичные «Конгрессу за свободу культуры», который действовал во времена холодной войны, создавая инфраструктуру для публикаций и интеллектуальных дебатов, нацеленных на продвижение демократических ценностей. Сегодня такие организации должны учить тому, как устанавливается власть закона, как обеспечивается экономический рост со всеобщим участием, как надо реформировать образовательные учреждения, чтобы они способствовали критическому мышлению, аргументированным спорам и инновациям. Все это в перспективе будет содействовать укреплению умеренных политических сил в Китае, России и в мусульманском мире.
Я надеюсь на то, что предвыборный дискурс о внешней политике это просто отражение сегодняшнего приступа пессимизма в стране, и что он не разрушит единодушие обеих партий, отстаивающих глобальное лидерство США. Тем не менее, эти споры оказывают воздействие на открытую политическую систему, которая чрезвычайно привлекательна и популярна во всем мире, испытывая на себе влияние различных актеров и в свою очередь влияя на них.
Величайшим достижением американской внешней политики было обеспечение беспрецедентного по своей продолжительности периода мира между великими державами. Пока Соединенные Штаты не взяли на себя функции глобального лидерства, мировые войны и жестокое силовое соперничество были нормой. После Второй мировой войны США развернули свои войска в Евразии и стали играть центральную роль в нормализации геополитики Европы и Восточной Азии. В годы холодной войны альянс под руководством США не только сдерживал советскую агрессию, но и поддерживал «зону мира», обеспечившую возникновение либерального международного порядка. Все это не было безусловной данностью. Чтобы добиться этого, понадобились колоссальные усилия и умения.
Чтобы сохранять и приумножать эти достижения, США должны проводить политику «балансирования и примирения» в трех ключевых регионах — в Европе, Восточной Азии и на Ближнем Востоке. Эти регионы остаются центрами геополитического соперничества. Если события там выйдут из-под контроля, последствия рамками этих регионов не ограничатся. Они отразятся на всем мире, а географическая изолированность США не спасет нас в условиях глобализации.
Стратегия «балансирования и примирения» требует от Соединенных Штатов сохранять передовое военное присутствие, успокаивая друзей и устрашая врагов. Она также означает, что США должны укреплять союзников и друзей, находящихся на передовой, оказывая им содействие в вопросах безопасности, а при необходимости и экономическую помощь. В то же время, Соединенные Штаты должны привлекать Россию, Китай и Иран к поиску путей минимизации конфликтов, к созданию многосторонних форумов по примирению и устранению вражды, а также способствовать достижению договоренностей, помогающих стабилизировать эти критические регионы.
Поддерживая геополитический баланс сил, США должны стремиться к расширению «зоны мира», охватывающей альянсы и отношения между устоявшимися и развивающимися демократиями. Каждая страна должна искать свой путь к демократическим преобразованиям, однако Соединенным Штатам следует оказывать содействие тем, кто стремится к политическому порядку, где соблюдается народовластие, права человека и законы. По мере возможности мы должны стремиться к расширению рядов либеральных демократий.
Новейшая история преподносит нам четыре урока о роли Америки в мире:
— Мы исключительно важны для мирового порядка. Опасный вакуум возникает тогда, когда США переходят в отступление. Глобальное лидерство США чрезвычайно важно для устранения рисков, связанных с движением к многополярности.
— Партнерство и распределение нагрузки с союзниками и друзьями это самый верный путь к достижению наших целей без чрезмерного напряжения сил.
— Нашу решимость, жизненную энергию и уверенность в своих возможностях должно уравновешивать смирение и признание пределов силы и влияния.
— Инструменты внешней политики и безопасности нуждаются в реформировании.
В этот период больших потрясений перед нашей страной встает вопрос о том, сможем ли мы усвоить накопленный опыт, не впадая в уныние и неверие в свои силы.
Залмай Халилзад с 2007 по 2009 годы был представителем США в ООН. Это отрывок из 26-й главы его новой книги The Envoy: From Kabul to the White House.
