Как показывает опыт стран арабского мира, в деле реформирования органов безопасности технократических подходов недостаточно. Если упрощать, то технократический акцент на модернизации навыков и операционных возможностей на фоне отсутствия улучшений в управлении службами безопасности может привести к легкой победе антиреформаторских сил и возврату к прежним моделям поведения.
Это особенно верно в условиях политической и социальной поляризации, как это совершенно очевидно на примере Египта, Ирака, Ливии и Йемена, не говоря уже о Бахрейне и Сирии. Но даже в тех странах, где имеется некая степень политического плюрализма и где нет гражданских распрей или внутренних вооруженных конфликтов (например, в Ливане и Тунисе, а потенциально в Палестинской администрации и Алжире), постепенность подходов позволяет достичь лишь частичного успеха. Для создания полностью модернизированной и подотчетной службы безопасности требуются нечто большее, чем технократический ремонт.
Какими бы ни были формальные правовые основания, барьеры на пути эффективного аудита мешают мониторингу финансовых потоков вокруг и внутри полиции и агентств внутренней безопасности. Более того, подобные госучреждения часто способны усвоить формальные антикоррупционные правила, а затем продолжить вести дела как обычно.
Для эффективной реформы органов безопасности в арабском мире необходимо снять с них пелену секретности. Но с 2011 года из всех арабских стран лишь Йемен подготовил проект закона о свободе информации. Напротив, сразу несколько госучреждений заблокировали предложенный Центральным аудиторским агентством Египта проект закона, который устанавливал право граждан на доступ к информации, касающейся коррупции, в любом правительственном ведомстве.
Как утверждает египетский исследователь Дина эль-Хавага, проблема, видимо, в том, что невозможно «провести реформу структурно коррумпированных органов». Необходим широкий и эффективный надзор за госзакупками, повышение прозрачности в отношении бюджетов и установленного порядка работы, а также существенная модернизация межведомственного мониторинга госграниц с целью демонтажа преступных сетей с участием спецслужб. Такие арабские государства, как Иордания, доказали, что снижение коррупции в органах безопасности приводит к значительным улучшениям, причем даже в сложных условиях — протяженные границы, крупный черный рынок, подпитываемый войнами в соседних государствах, большое количество беженцев.
Эффективное управление органами безопасности требует твердой политической воли руководства страны, в частности, готовности добиваться реформ тех ведомств и секторов экономики, с которыми эти органы взаимодействуют. Однако изменения подобного масштаба крайне не просто провести, нельзя с легкостью предсказать их ход и результаты или управлять ими, какими бы целеустремленными не были лидеры правительства.
Тут срабатывает мрачный парадокс. Переход к политике плюрализма в арабских странах привел к глубокому социальному расколу по вопросам природы и задач правоохранительных органов — и этот раскол неизбежно усложняет процесс реформ. К примеру, есть те, кто требует от служб безопасности надзора за соблюдением религиозных норм.
Конкретная динамика реформ органов безопасности в разных странах отличается в зависимости от прежних методов работы этих органов, а также от обстоятельств, в которых властям приходится менять существующие структуры. Однако в большинстве случаев народ либо полагается на государство и его официально уполномоченные ведомства, которые обеспечивают соблюдение базовых законов и решают проблемы, либо хотел бы полагаться на них, а не обращаться (и зачастую подчиняться) альтернативным, негосударственных структурам. В результате, власти могут рассчитывать на полную легитимность, начиная реформаторские проекты.
Несмотря на поддержку идеи государства как окончательного, законного арбитра, растущая социальная поляризация во многих арабских странах в последние два десятилетия не позволила прийти к консенсусу о том, как надо реструктурировать и реформировать правоохранительные органы. Маргинализация почти 40% населения, живущего на грани бедности или даже за ее чертой, стала источником политических проблем, в свою очередь, превращая целые сегменты общества в мишени для официальных органов безопасности.
Кроме того, решимость разгромить инакомыслящих влияет на городской средний класс, который в ином случае мог бы стать активным сторонником реформы органов безопасности в регионе. Египет и Сирия — самые яркие примеры этого явления. Сектантская природа органов безопасности Ирака и узкопартийная поляризация в Палестинской администрации создают аналогичные риски.
Серьезные политические и конституциональные сбои, а также значительная социальная и институциональная фрагментация равным образом затрудняют (а в случае с Ливией и Йеменом блокируют) реформу. Даже Египет со своим крайне централизованным и бюрократическим государством делегировал часть правоохранительных функций в маргинальных городках и сельских районах гангстерам, а также бывшим ставленникам правящей партии, главам деревень и старейшинам кланов.
Очевидно, что формализация правопорядка и судебных процессов на основе кланов, сект или этнической принадлежности (как это произошло с революционной милицией Ливии, шиитской милицией «Хашд» в Ираке или узкопартийной милицией в Ливане) может нанести большой ущерб. Однако прежний упор на централизованные органы безопасности сделал их важнейшим активом в политической борьбе, дав им возможность уклоняться от надзора и пользоваться фактически узаконенной безнаказанностью. Поэтому нужно действовать более сбалансированно, смягчая озабоченность различных социальных и политических игроков, чье участие необходимо для восстановления конституционных рамок, укрепления верховенства закона, возрождения государственной идентичности и государственных учреждений в контексте перехода к демократии.
Итоговый вывод — реформу органов безопасности нельзя проводить отдельно от более широких процессов перехода к демократии и национального примирения. Сегодня арабские страны, переживающие переходный период, узнают, как трудно заменить глубоко укоренившиеся авторитарные методы и отношения устойчивым процессом демократизации, который критически зависим от преобразования органов безопасности. Особое внимание к борьбе с терроризмом еще больше тормозит реформу, хотя неспособность не прошедших реформу органов эффективно справляться со своими задачами, как, например, в Египте и Тунисе, должна было привести к обратному эффекту.
Те, кто выступают за демократию и реформу органов безопасности, обязаны демонстрировать последовательную общность целей, создавать общественный консенсус и политические коалиции для своих программ, разрабатывать логичные, устойчивые меры. Только тогда станет возможным преодоление политических, экономических и социальных препятствий на пути создания современных, подотчетных служб безопасности.
