Если республиканцы предпочитают связывать хаос на современном Ближнем Востоке (в особенности возникновение «Исламского государства») с захватом Ирака администрацией Буша, то история республиканцев на Ближнем Востоке, видимо, начинается с инаугурации президента Обамы и утверждения Хиллари Клинтон в должности его первого госсекретаря в январе 2009 года. Республиканцы считают, что именно Клинтон допустила, чтобы в регионе воцарился хаос, и повсюду появились исламские боевики, поскольку она активно поддерживала вторжение в Ливию — и по мере приближения всеобщих выборов республиканцы превращают негативные последствия интервенции в Ливии в основной аргумент в своих нападках на лидирующего кандидата от партии демократов.
Но в ходе беседы с ближайшими помощниками и советниками Клинтон становится ясно, что она во всех деталях уже сформировала тактику защиты. Клинтон по их словам считает интервенцию в Ливии не ошибкой, а незавершенной работой. Главный урок, который она извлекла из ливийских событий, состоит не в том, что США должны всегда избегать интервенции или вообще держаться подальше от Ближнего Востока, а в том, что им необходимо активизировать свои целенаправленные действия в отношении региона и найти рассчитанные на долгую перспективу способы взаимодействия с ним. Независимо от того, принимает ли американская общественность эту идею, она точно повлияла на формирование сегодняшнего взгляда Клинтон на внешнюю политику.
Во время поездок в ходе избирательной кампании Клинтон, не колеблясь, защищала свое решение поддержать интервенцию, в результате которой был свергнут Муаммар Каддафи. «Думаю, что президент Обама тогда принял правильное решение», — заявила она во время первых дебатов демократов в октябре, ссылаясь на выборы в Генеральной ассамблее 2012 года, на которых ливийцы голосовали преимущественно за умеренные партии.
Но тот ответ был ориентирован на более обнадеживающие времена 2012 года — еще до убийства посла США Криса Стивенса (Chris Stevens) и до того, как страна дошла до гражданской войны. Конечно же, сегодня у нас год 2016-й. И каким образом Клинтон удается разобраться в том, что пошло не так в Ливии в годы после того, как она ушла из госдепартамента? Ее ответ на тот вопрос — один из путей к пониманию того, какую стратегию в отношении Ближнего Востока она выберет, если доберется до Белого дома.
«[Республиканцы] собираются заявить, что сегодняшняя нестабильность в Ливии бросает тень на секретаря, — сказал мне один из помощников Клинтон по избирательной кампании. — Но секретарь чувствует себя уверенно… и народ увидит, что ее умение принимать решения и руководить помогли нам избежать сценария, при котором мы получили бы еще одну Сирию».
Вторая часть этого заявления вызывает ключевой вопрос: не имеют ли помощники Клинтон в виду, что и Обама должен был вмешаться в дела Сирию и ввести туда войска? В более подробные рассуждения о разнице между этими двумя политиками никто из них пускаться не будет — но об этом позже.
Обама и Клинтон пубчлино рассматривали негативные последствия интервенции в Ливии, используя совершенно разные слова, что свидетельствует о том, что они не только сделали разные выводы о том, какие проблемы возникли в Ливии, но и по-разному представляют возможности США. Обама уже три раза намекнул, что сожалеет о том, что не была проведена подготовка к последствиям операции — в последний раз он заявил об этом на телеканале Fox News в минувшее воскресенье. Обама сказал, что хотя решение о вмешательстве «было правильным», самой большой ошибкой в годы его президентства была неподготовленность к последствиям свержения Каддафи. Кроме того, в своем недавнем интервью изданию Atlantic Обама сказал, что «допускает критику» международной стратегии, отметив, что в стабилизации страны «он имеет больше доверия к Европе», чем был гарантировано.
Самокритика Обамы в какой-то степени чрезмерна. Во время восьмимесячной интервенции НАТО таких планов по преодолению последствий было предостаточно. Даже при том, что волнения в Ливии начались в первой половине марта, Совет национальной безопасности США создал рабочую группу для осуществления действий после свержения Каддафи. Ее возглавил советник президента по национальной безопасности Том Донилон (Tom Donilon) и она активно использовала опыт таких сотрудников СНБ как Саманта Пауэр (Samantha Power), являющейся сейчас постоянным представителем США при ООН, и Майкла Макфола (Michael McFaul) — бывшего посла в Москве. Тогда приводили слова представителей властей, будто бы говоривших, что работают над тем, чтобы не допустить ошибок, совершенных после войны в Ираке и Афганистане.
Бывшие служащие госдепартамента также отрицают, что кто-либо недооценивал степень международной поддержки, которая потребуется Ливии после свержения Каддафи. Как заявил Джейк Салливан (Jake Sullivan), заместитель Клинтон в госдепартаменте, а сейчас ее старший советник в избирательной кампании, дипломаты чувствовали, что в большинстве случаев достигали поставленных целей непосредственно после свержения Каддафи.
Советники же и помощники Клинтон указывают на два других фактора, которые, по их мнению, стали одной из причин того, что США не смогли предотвратить распад Ливии: отказ ливийцев допустить на свои территории службы безопасности других стран, а также политические последствия нападения на посольство США в Бенгази.
Возможно, администрация президента Обамы недооценила не столько объем работы, которую было необходимо сделать, сколько роль, которую будут играть в своем будущем ливийцы. Власти США и их критики зачастую недооценивают и одновременно переоценивают способность Вашингтона провоцировать события в зарубежных странах. И США, и Европа предложили после падения режима Каддафи различные виды помощи — в том числе помощь по демобилизации вооруженной оппозиции, сбору оружия и проведению реформ в министерствах. Однако ливийцы умышленно затягивали процесс, отказывались от помощи или были не в состоянии обеспечить успех.
Но главным было то, что ливийские власти с самого начала отказались принять международные силы.31 августа 2011 года, через несколько дней после падения Триполи Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун заявил, что хочет «как можно быстрее направить в Ливию силы ООН под надежным мандатом Совета Безопасности. Специальный советник Пан Ги Муна по Ливии Иэн Мартин (Ian Martin) к тому времени уже разработал грандиозный план, предусматривавший отправку полицейских и военных наблюдателей ООН, а также временной охраны для наблюдателей. Однако осуществить этот план ливийцы не позволили.
В конечном счете, это осложнило даже работу ООН.
По словам одного европейского дипломата миссия ООН полгода вела переговоры даже для того, чтобы получить разрешение на допуск 200 человек охраны для себя.
«На мой взгляд, то, что они не соглашались на присутствие ООН или оказание серьезной помощи по обеспечению охраны, и было источником всех проблем, — рассказывает Салливан. — А без охраны шансы на успех значительно сокращались».
Вариант ввода туда большого числа войск и техники против желания местных властей не рассматривался, и это было бы крайне непопулярным в США. Ливийские власти не только не пускали в страну никакие иностранные силы безопасности, но они и не предпринимали никаких решительных действий в отношении вооруженных отрядов сопротивления, число которых за годы войны значительно выросло, поскольку повстанцы участвовали в свержении Каддафи. Это помешало создать национальную армию, привело к усилению межплеменных разногласий и ускорило начало войны между партийным фракциями, что, в конечном счете, разделило страну на два воюющих лагеря.
Но окончательно и бесповоротно политика Вашингтона в отношении Ливии испортилась после трагического нападения в Бенгази 11 сентября 2012 года, в результате которого погиб посол Стивенс. После этого теракта из Ливии были эвакуированы американские специалисты — в том числе и служащие госдепартамента. За два месяца до президентских выборов в США последствия этих событий осложнились с обеих сторон, обстановка политизировалась и стала враждебной, что привело к обострению диалога и негативно сказалось на политике по отношению к Ливии.
«В итоге после событий в Бенгази США взяли то, что уже оформилось и приобрело очертания небольшого комплекса мер для Ливии, и мы вернулись домой», — рассказал еще один советник Клинтон по предвыборной кампании Дерек Чоллет (Derek Chollet), который до 2011 года был помощником Клинтон по политическим вопросам, а затем перешел в Совет национальной безопасности, после чего до 2014 года был помощником министра обороны по вопросам международной безопасности.
«Тот незначительный прогресс, который был достигнут, — а до 2012 года успехи были — сохранить не удалось, — говорит Чоллет. — То, что требовало значительных усилий, стало фактически невозможным».
Программа по отправке советников в министерства для курирования работы по осуществлению реформ так и не была реализована. Планы оказания помощи с формированием бюджета или отправления правосудия в переходный период, или программы, которые готовил Пентагон — например, по обучению военнослужащих — стали практически невыполнимыми задачами.
Теракт в Бенгази был совершен через два месяца после парламентских выборов и вскоре после окончания месяца Рамадана — периода поста, во время которого в мусульманских государствах все замирает. К сентябрю должна была начаться серьезная работа по формированию новой политики и реформ, а также мероприятия по оказанию помощи управленческим структурам — работа, в руководстве которой Стивенс захотел бы поучаствовать. Вместо этого всем пришлось спасаться бегством.
«Мы как раз занимались разработкой этих планов, когда все рухнуло под воздействием страшного удара, после которого мы так в себя и не пришли», — написал недавно в статье бывший директор ливийского отдела Совета национальной безопасности Бен Фишер (Ben Fishman).
Внезапные острые политические разногласия, последовавшие за терактом в Бенгази, означали, что возможностей сохранить дипломатическое присутствие в Ливии почти не осталось. Рассматривать вопрос об отправке американских военных для защиты посольства США никто не хотел — ни в Триполи, ни в Вашингтоне.
Как сказал мне Чоллет, даже если бы ситуацию можно было бы изменить благодаря хотя бы незначительному дипломатическому присутствию, никто не захотел бы рисковать и оказаться в водовороте «бенгазийской охоты на ведьм».
Спустя девять месяцев, в мае 2013 года, чтобы возглавить работу небольшой группы дипломатов в Триполи приехала новый посол Дебора Джонс (Deborah Jones). Но к июлю 2014 года американское посольство пришлось срочно эвакуировать ввиду стремительного ухудшения ситуации в плане безопасности, и Джонс была вынуждена управлять посольством из офиса на Мальте. Американское посольство в Триполи по сей день закрыто, и возвращение американских дипломатов в Ливию пока не планируется. Нынешний посол Питер Бодде (Peter Bodde) работает, находясь в соседнем Тунисе.
Ввиду отсутствия американских специалистов на территории Ливии США оказались в ситуации, когда возможностей осуществлять политику, которая могла бы предотвратить дальнейшее погружение страны в хаос, остается все меньше
Эту дилемму Клинтон понимала и была озабочена. В 11-часовом докладе по ситуации в Бенгази, с которым она выступала в 2015 году перед Специальным комитетом Палаты представителей, остался незамеченным ее призыв не допустить того, чтобы урок, полученный в Бенгази, не вынудил дипломатов искать безрисковых подходов. По сути, это был призыв к американцам, чтобы те поняли, что риск и смерть иногда являются частью того, на что приходится идти в дипломатической работе ради дальнейшей защиты американских интересов.
«Если вы спросите наших самых опытных послов, они вам скажут, что не могут выполнять для нас свою работу, сидя в бункерах, — сказала она. — Можно было бы смириться с трагедией в Бенгази, если бы смерть Криса Стивенса и смерти троих других американцев положили конец тому, что мешает работе, которой они посвятили свои жизни».
На фоне всего этого возникает вопрос подобный тому, который задали Джебу Бушу в прошлом году относительно вторжения его брата в Ирак: если бы вы знали то, о чем знаете сейчас, вы все равно сделали бы это? Если бы Клинтон знала, что в Ливии наступит хаос, и установится власть «Исламского государства», стала бы она поддерживать идею интервенции?
Если Клинтон по-прежнему считает, что интервенция в Ливии была оправдана, а война в Ираке — нет, то во многом это связано с тем, что оправдания для этих событий разные: ненадежные разведданные в первом случае и ответственность по защите во втором. Именно поэтому в рассуждениях среди помощников и советников Клинтон нет места сомнениям. Как объяснил мне один помощник, по их мнению, попросту не было другого пути, кроме интервенции. Нет необходимости говорить, что если бы у Клинтон были какие-то сожаления о своем решении, то выскажи она их сейчас, в ходе президентское кампании, это нанесло бы ей серьезный ущерб и поставило бы под угрозу ее участие в выборах.
Но в конце сентября — начале марта 2011 года, когда в Ливии начинались протесты, а Каддафи угрожал сравнять с землей город Бенгази, республиканцы подвергали администрацию Обамы жесткой критике за то, что она не предприняла более стремительных и дополнительных мер. При этом давили на нее и Британия с Францией, требуя помочь в решении проблемы на заднем дворе Европы.
С тех пор все — в том числе и правозащитные организации — подвергают сомнению идею того, что кровавого побоища нельзя было миновать. Но в то время необходимо было срочно действовать. Количество убитых уже составляло от одной до двух тысяч человек. Как сказал мне недавно один европейский дипломат, надо было выбирать «между реками крови или кровавым месивом».
«США поступили совершенно правильно, вмешавшись в дела Ливии», — спокойно сказал Николас Бернс (Nicholas Burns), бывший заместитель госсекретаря и профессор Гарвардского университета.
Это к тому же означает, что президент Хилари Клинтон, вероятно, решит осуществить интервенцию снова.
Бернс признал, что решение ввести войска «является сегодня самым трудным вопросом международной политики», и сказал, что ключом к ее решению является готовность остаться в этой стране на несколько десятилетий для оказания политической и экономической помощи — как в Афганистане или Боснии. Вопрос о необходимости проявлять терпение — это то, к чему Клинтон и ее окружение постоянно возвращаются, обсуждая Ливию.
Тем летом в своем интервью радиоканалу NPR на вопрос о Ливии она ответила: «Думаю, что иногда это свидетельствует об отсутствии терпения у американцев, говорящих „Хорошо, вы избавились от этого диктатора, который разрушил государственную систему. Почему же вы теперь не ведете себя как зрелая демократия?“ Но одним днем это не делается».
С тех пор, как в ходе той первой дискуссии Клинтон дала ответ — после чего Ливия застыла в своем замкнутом мире 2012 года, как замороженный пузырь — Хиллари вновь вернулась к этой теме.
«Знаете, США были в Корее, и до сих пор там находятся уже много лет. Мы до сих пор находимся и в Германии. И в Японии. Мы остаемся во многих странах мира, где наше присутствие началось в результате конфликта», — сказала она во время передачи CNN town hall, проходившей в Южной Каролине в феврале.
«Одним днем это не делается, на это нужно время. Да, года два уже. Думаю, здесь нужна поддержка Европы, арабских стран, поддержка США — надо попытаться помочь ливийскому народу осуществить мечту, которая у них была, когда они выступили против Каддафи».
Ответ Клинтон (хотя он и не подразумевает, что Вашингтону следует разместить в Ливии тысячи военных и оставить их там на многие десятилетия) подчеркивает ее убежденность в том, что США все еще в состоянии изменить мир к лучшему, используя другие средства. Ее критики, возможно, назовут это неоправданным оптимизмом. Но в своих ответах она помимо прочего пытается сказать, что еще слишком рано решать, является ли интервенция в Ливии (а значит, и та часть политического опыта Клинтон) ошибкой.
Возможно, время покажет, что Клинтон права. Вне всякого сомнения, бывшего госсекретаря воодушевят последние события в Триполи, где воцарился хрупкий мир, а центральное объединенное правительство при поддержке ООН пытается укрепить свои позиции. Как сказал мне Салливан, Клинтон по-прежнему верит, что в Ливии существует «сильный блок умеренных мил, которые стремятся к настоящей демократии и хотят, чтобы будущее их страны принадлежало им».
«Но без надежной системы безопасности нельзя успешно строить демократию, так что с ее точки зрения любое реальное движение вперед на Ближнем Востоке должно начинаться с создания подотчетных гражданскому правительству эффективных и надежных силовых структур», — продолжил он.
Итак, о чем это нам говорит — как администрация Клинтон будет строить отношения с Ближним Востоком?
Урок, который Обама и многие чиновники из его администрации, видимо, извлекли из событий в Ливии, заключается в том, что Ближний Восток бесперспективен. Эту точку зрения лучше всего выразил бывший чиновник администрации Обамы Фил Гордон (Phil Gordon), который написал, что какую бы стратегию, ни выбирали США в Ираке, Ливии или Сирии, все они оказывались «дорогостоящей катастрофой».
Клинтон же, напротив, явно не отказалась от этого региона. Ее помощники по предвыборной кампании стараются не критиковать президента в год выборов, когда его рейтинг колеблется на уровне 50%, и отвергают любые предположения о «прояснении» между бывшим госсекретарем и ее бывшим боссом. Но различия между ними заметны в интонациях — и в деталях. Клинтон, например, призывает создать в Сирии безопасную зону, против чего выступает Обама. А советники по внешней политике вроде Бернса пишут критические статьи, в которых критикуют Обаму за то, что тот «создал угрозу для авторитета Америки на Ближнем Востоке».
Салливан обозначил основы более широкой концепции того, как взаимодействовать с Ближним Востоком — стратегии имеющей более инновационный характер, но в которой заметны попытки вернуться к некоторым традиционным основам американской внешней политики и региональных альянсов, от которых Обама пытается избавиться. Ни у кого нет ни денег, ни возможности применить в арабском мире план Маршалла. Нет и иллюзий в отношении того, как США в одиночку пытаются определить будущее региона. Зато есть механизмы оказания более долгосрочной и всесторонней помощи арабским союзникам. Он и другие объясняют необходимость более стабильного инвестирования с целью наращивания потенциала местных организаций, значение поддержки государственных институтов и силовых структур, не рассчитывая на тактические приемы жестких диктаторов. В качестве модели — хотя пока еще не очень впечатляющей — называют Тунис.
«Прежних схем тут быть не может — вы обеспечиваете безопасность, а мы займемся другими задачами», — говори Салливан.
Со стороны США это новаторское предложение, причем такое, которое многим на Ближнем Востоке может понравиться. Но для этого потребуется решить комплексную задачу — полностью переформатировать отношения с такими странами как Египет, Бахрейн и Саудовская Аравия, в которых даже сегодня, через пять лет после начала Арабской весны диалог между Вашингтоном и его союзниками сводится к борьбе с терроризмом. Стремление поддержать стабильность отодвинули на второй план все серьезные попытки настроить союзников на борьбу с нарушением прав человека или репрессий против гражданского общества.
Идея всестороннего полноценного взаимодействия с Ближним Востоком вновь и вновь становится темой для дискуссий. Николас Бернс говорит, что это регион «имеет слишком большое значение», чтобы бросать его, и назвал царящий там хаос ураганом: сейчас главная задача — обеспечить стабильность, сказал он, а работу по перестройке региона можно будет начинать, когда утихнет ураган.
«Эта мощная воронка затягивает страны, которые нам не безразличны, с которыми мы работали не один десяток лет — например, Ливан, Израиль, Иордания, Турция, — говорит он. — Это наши партнеры, наши союзники. Нам надо там остаться и помочь им».
Салливан выразился более открыто и конкретно, с учетом интересов США. «Если мы просто уйдем из этого региона, нам за это придется расплачиваться», — сказал он.
Это не тот сигнал, который готовы услышать американские избиратели, поскольку от президента они такого никогда не слышали — ведь он же не видит никакой пользы в том, чтобы проецировать американскую силу на Ближний Восток. И уж точно избиратели не услышат этого сигнала от республиканцев и изоляционистов Трампа и Круза. Хиллари Клинтон пока настоящего шага в этом направлении не сделала — ибо чего это ради американцев должен волновать Ближний Восток. Но когда она этот шаг сделает, протолкнуть эту стратегию будет нелегко.
