С момента аннексии Крымского полуострова НАТО обсуждает возможное будущее своих отношений с Россией, оказавшихся в самом глубоком кризисе со времен окончания Холодной войны. В апреле 2014 года министры иностранных дел стран НАТО решили прекратить все военное и гражданское сотрудничество с Россией. Вероятность вступления РФ в НАТО стала нулевой. Военная самоуверенность и непредсказуемость Москвы полностью изменила ход дискуссии о европейской безопасности. Совет Россия-НАТО был заморожен почти на два года, и, хотя он сейчас снова созван, его функции и эффективность остаются предметом обсуждения среди союзников.
После выступления генерального секретаря НАТО на Мюнхенской конференции по безопасности 2016 года, в двойной реакции НАТО на текущую ситуацию преобладает подход «оборона и диалог». В принципе, предположение о том, что сильная НАТО будет способствовать более конструктивным отношениям с Россией, прозвучало достаточно рано, еще когда Йенс Столтенберг занял пост генсека НАТО осенью 2014 года. Столтенберг считал, что усиление восточных членов НАТО следует сочетать с прочными политическими и военными каналами связи с Россией. Таковой стала официальная общая позиция Альянса.
Двойная политика, двойная парадигма
Этот подход оказался разумным. Хотя НАТО формирует общую позицию, между членами Альянса существуют разногласия, и некоторые участники первым делом заботятся о сдерживании, а другие сделали приоритетным диалог. Выбрав политику, делающую ставку одновременно на сдерживание и на диалог, НАТО нашла способ обеспечить консенсус между членами. Но этот подход оказывает свое влияние не только на внутреннюю динамику Альянса и может оказаться самым лучшим способом отношений с современной Россией.
Следует помнить, что Россия и НАТО воспринимают нынешнюю ситуацию с совершенно противоположных точек зрения. НАТО правильно видит в России агрессора. Россия аннексировала территорию другого государства, чего в Европе не было с 1945 года. Кремль разжигает конфликт в восточной части Украины и кажется склонным к опасной эскалации на границе, проводя агрессивные внезапные военные учения, делая «ядерные» намеки и демонстрируя большую активность на далеком Севере.
Но страны НАТО никак не могут осознать, что Россия тоже считает Запад агрессором. Россия видит мир как сферы влияния и пренебрежительно относится к потенциалу или даже к праву малых государств на самостоятельные решения. Поэтому исходная точка зрения России — иная: Москва считает, что «владела» Украиной, пока Запад не «отобрал» ее, устроив революцию. Россия считает, что Запад стремится к экспансии и, проглотив Центральную Европу и Прибалтику, обратил свой взор на Украину, а его конечной целью может быть смена режима в Москве.
Один чиновник НАТО описал разницу во взглядах следующими словами: «Для НАТО отношения за минувшие 25 лет представляют собой лицо будущего. Для России это было отклонение, которое следует исправить». Такая разница в мировоззрении, при которой каждая сторона считает вторую агрессором, опасна, и может привести к далеко идущим последствиям. Это порождает необходимость комбинированного подхода, сочетающего сдерживание и диалог.
Зачем необходимо сдерживание? На данный момент похоже, что Россия не вынашивает всерьез стратегические планы по поводу какого-либо государства, состоящего в НАТО. Она относится к Польше и даже Прибалтике не так, как к Украине. Эти страны состоят в НАТО и входят в «американскую сферу влияния» Но они также представляют собой «мягкое подбрюшье» Альянса, где Москва может пойти на агрессивные действия, если захочет поднять ставки и решиться на эскалацию. На это ее может толкнуть развитие событий в совершенно других регионах, не связанных ни с Польшей, ни с балтийскими республиками.
Полезно помнить, что, судя по всему, Россия не собиралась признавать независимость Южной Осетии и Абхазии, но в какой-то момент ей пришлось сделать это. Точно так же Россия не намеревалась аннексировать Крым, но сделала это в течение нескольких бурных недель. Так что подлинное на первый взгляд отсутствие намерений вторгаться в страны НАТО — положительный момент, но чтобы так и осталось, НАТО должна иметь потенциал сдерживания. НАТО обязана создать такое положение, при котором России будет ясно, что посягательство на чужую территорию ничего не даст.
А для чего диалог? Диалог необходим для объяснения действий НАТО, а также чтобы выслушать российскую позицию. Несмотря на лучшие намерения отдельных членов НАТО, сомнительно, что диалог поможет урегулировать упомянутую выше проблему диаметрально противоположных взглядов, но зато он может сделать столкновение этих взглядов контролируемым и менее опасным. Более стабильные и предсказуемые отношения России и НАТО пойдет обеим сторонам на пользу. Необходимо обеспечить, чтобы близость и путаница не привели к событиям, вырывающимся из-под контроля, особенно там, где военные из России и НАТО оказываются в тесном контакте, например, в балтийских странах, на Черном море или в Сирии. Необходимо и полезно для НАТО и России исключить конфликт во время своих действий и обеспечить прозрачность при осуществлении военных учений.
Смешанный результат работы Совета Россия-НАТО
Совет Россия-НАТО в своем нынешнем виде был создан в 2002 году с целью вывести отношения на качественно новый уровень. Диалог должны были вести не просто Россия и НАТО, а все 20 государств, то есть, Россия и тогдашние 19 членов Альянса. После расширения НАТО число участников переговоров достигло 29. Изменение формата диалога было осуществлено в ответ на жалобы России о том, что в предыдущем формате она сталкивалась с заранее согласованной позицией НАТО, то есть, ее ставили перед фактом, не оставляя места для подлинной дискуссии.
Несмотря на это, диалог между 29 участниками никогда не проходил, как задумано. Задним числом ясно, что у обеих сторон были чрезмерные ожидания. Альянс считал, что, чем больше он говорит с Россией, будь то через Совет или через другие сопутствующие совещания и рабочие группы, тем лучшее понимание будет достигнуто. Москва считала, что обустройство Европы после 1991 года будет представлять собой взаимодействие Востока и Запада. Россия хотела присутствовать в качестве того, кто определяет правила, а не выполняет их. Она хотела быть равным партнером НАТО, а не младшим. Российское понимание «равенства» означало, что Москва и Брюссель готовы пойти на уступки и компромиссы в наиболее важных областях сотрудничества.
Соответственно, Россия хотела стать одним из тех, кто принимает решение в НАТО, с фактическим правом вето. Эту точку зрения вежливо, но ясно выразил президент Владимир Путин во время выступления в Университете Райс в Хьюстоне в 2001 году:
«Мы к расширению сотрудничества с НАТО готовы, готовы идти настолько далеко, насколько готов идти сам Североатлантический блок, с учетом, конечно, национальных интересов Российской Федерации… Если мы хотим, чтобы участник мирового сообщества последовательно, настойчиво и эффективно выполнял какое-то решение, то он должен участвовать в выработке этого решения и чувствовать ответственность за его выполнение. Если мы найдем механизм, при котором Россия будет включена в процесс принятия решений, я думаю, что мы добьемся качественного изменения в отношениях между Россией и Североатлантическим блоком».
Стать частью механизма принятия решений организации, не будучи ее членом, всегда сопряжено с большим риском. Вряд ли Москва могла бы когда-нибудь получить такое право слова в НАТО, на которое рассчитывала. Но если бы взгляд России на международные отношения и безопасность был более похож на западный, Совет Россия-НАТО мог бы стать важным механизмом по координации действий, форумом для дискуссий и принятия решений с участием всех членов, который мог бы максимально сблизить Москву с НАТО, без формального приема России в члены Альянса.
Но оказалось, что мировоззрение Москвы было другим, а постепенная консолидация власти в руках президента Путина и создание авторитарной системы сделало эту разницу еще более заметной. Хотя по практическим вопросам и в области совпадения интересов компромисс можно было найти, и его находили, такой компромисс (впервые озвученный Горбачевым) по мировоззренческой парадигме и философской концепции никогда не был возможным. Это как найти компромисс между квадратом и кругом. Обе стороны придерживаются совершенно разных и не пересекающихся взглядов, и каждое мировоззрение имеет внутреннюю целостность, не позволяющую им соприкоснуться.
По этой причине так и не удалось начать реальный диалог между 29 участниками Совета. Члены НАТО не должны были заранее обсуждать какие-либо вопросы, предназначенные для обсуждения с участием всех 29 стран, но по этой причине серьезные вопросы так и не попадали на рассмотрение Совета — страны НАТО, считавшие определенные темы важными для себя, применяли вето. В итоге Москва, несмотря на обещание НАТО сделать Совет равной площадкой для всех участников, снова сталкивалась с единой позицией НАТО. В итоге Совет Россия-НАТО превратился в механизм преодоления глубоких разногласий без того, чтобы всерьез заняться ими. Вместо этого он сосредоточился на второстепенных вопросах, по которым легче было найти общий знаменатель.
Несмотря на это, список второстепенных вопросов оказался весьма значителен, и его не следует недооценивать. Положительные примеры сотрудничества Россия-НАТО включают в себя шаги по созданию доверия, вроде совместной подготовки и учений по гражданскому планированию и сотрудничеству в чрезвычайных ситуациях. Считалось, что общий словарь послужит базой для лучшего понимания, и был создан англо-франко-русский список военных терминов. Сотрудничество предусматривало также практические военно-технические аспекты, например, Инициатива по сотрудничеству в использовании воздушного пространства (Cooperative Airspace Initiative), призванная решить проблему облегчения обмена информацией о воздушных полетах и раннего оповещения друг друга о подозрительных происшествиях в воздухе. Это обеспечило прозрачность полетов, предсказуемость и оперативную совместимость управления движением в воздухе.
После гибели подводной лодки «Курск» Россия и НАТО подписали соглашение о спасательных операциях подводных лодок, что позволило России принять участие в трех поисково-спасательных операциях под руководством НАТО в 2005, 2008 и 2011 годах.
Но ничего из этого не отразилось на более широких отношениях между Россией и НАТО, которые, несмотря на усилия, продолжали ухудшаться. После более-менее сердечных отношений в ранние годы наступил острый упадок в 2004 году, когда на Украине произошла Оранжевая революция, и возврат к успеху первых лет не случился. Сосредоточившись на общих моментах, стороны не смогли преодолеть фундаментальные разногласия, а лишь прикрывали их. По этой причине новая агрессивная Россия, аннексировавшая Крым, стала таким потрясением для НАТО.
От символизма к практике
В ретроспективе Россия и НАТО согласны, что Совет Россия-НАТО оказался плохо организованным предприятием. Как сказал один российский эксперт:
«Совет Россия-НАТО был в первую очередь символом нового типа отношений: больше мы не враги, теперь мы друзья. Это было как успокоительное для России, чтобы она чувствовала себя в привилегированном положении. Первым делом — символ. Затем они стали искать, что бы мог сделать Совет, и сформировали рабочие группы. Повестка дня была искусственной, и у нас всегда сохранялись разногласия по базовым вопросам. Поэтому логично, что после прекращения существовавших отношений первой жертвой стал этот символ. Если бы повестка дня была на самом деле полезной, сравнимой с форматом пять плюс один на переговорах с Ираном, возможно, НАТО не с такой легкостью пошла бы на замораживание Совета».
Мнение о том, что Совет Россия-НАТО символизировал общие ценности России и НАТО и существующее партнерство с сотрудничеством, также влияло на дискуссии в НАТО после аннексии Крыма. Долгое время обсуждался вопрос возобновления работы Совета, и некоторые члены Альянса утверждали, что восстановление этого символа добрых отношений с Россией может привести к легитимации некоторых российских проступков.
На самом деле НАТО должна лишить Совет статуса символа и поручить ему выполнимые задания вместо заранее невыполнимых миссий. Мы должны признать, что Россия и НАТО имеют мало общих интересов и при этом обладают совершенно разными мировоззрениями, а это может привести к опасной ситуации. Следовательно, необходимо превратить Совет Россия-НАТО в столь необходимую организацию по управлению конфликтами.
Делая это, следует соблюдать осторожность и не поручать Совету слишком трудных задач. Например, необходимо обсуждать философскую, мировоззренческую разницу парадигмы России и парадигмы Запада. Преодолеть разногласия очень непросто, но зато их можно сделать более рациональными. Но Совет вряд ли подходит для ведения подобных дискуссий. Он также не в состоянии эффективно изучать вопрос о порядке безопасности в Европе, который Россия хочет сделать частью повестки диалога с Западом.
Неясно также, чего можно добиться, обсуждая Украину. Желание НАТО поднять вопрос об Украине за столом переговоров понятен, ведь поведение России на Украине стало причиной изменения отношений и установления нынешней ситуации. Но было бы наивным думать, что Совет может помочь решить проблему Донбасса или Крыма.
Вместе с тем, Совет может сделать противостояние России и НАТО менее опасным. Он также может стать каналом для обсуждения намерений, позиций и взаимных ожиданий.
Совет также может стать средством для предотвращения случайных столкновений, вероятность которых по-прежнему значительна, хотя напряженность прошла пик и остается на постоянном уровне. Положительным моментом стало согласие России включать транспондеры во время полетов над регионом Балтийского моря, и Совет сделал вопрос безопасности воздушных полетов на Балтике главной темой встречи, запланированной на 7 июля. Для дополнительного улучшения безопасности некоторые российские эксперты предложили вспомнить договор о предотвращении происшествий на море и над ним, подписанный СССР и США в 1972 году.
Некоторые российские представители в комментарии для данной статьи указали, что самолеты и морские суда ходят под национальными флагами, поэтому, возможно, рациональнее заключать двусторонние соглашения, оставив НАТО в стороне. Это не совсем так, и привлечение НАТО как организации все еще разумно для решения вопросов, касающихся совместной воздушной и морской активности НАТО. Миссии патрулирования воздушного пространства на Балтике входит в ответственность командования НАТО. Вдобавок, члены Альянса считают, что Совет создан для осуществления переговоров между Россией и НАТО как коллективом. Все 28 членов НАТО считаются равными, без разделения на новых и старых, восточных и западных.
Недавнее столкновение России и Турции из-за Сирии тоже продемонстрировало необходимость участия НАТО. Похоже, Москва, координируя свои действия с США, надеялась, что США дадут необходимые инструкции своим турецким союзникам по НАТО. США по очевидным причинам так не считали. Сбив российский самолет, Турция воззвала к четвертой статье устава НАТО. Но возможности контактов с Россией повредила неисправность звена Россия-НАТО. Отсутствие связи в нужный момент дополнительно разжигало конфликт.
В целом, российская интервенция в Сирии подняла более широкие проблемы оперативной совместимости, которыми когда-то занимался Совет, и которые многие в России сегодня считают единственным стоящим аспектом его деятельности. Недавний доклад Комиссии по сокращениям (Deep Cuts Commission) предложил сформировать Совместную группу по предотвращению военных столкновений, с прямой связью между американским Объединенным комитетом начальников штабов, российским генеральным штабом и верховным командованием НАТО в Европе. Это предложение заслуживает рассмотрения.
Российские и западные эксперты также считают, что Совет может обсудить шаги по восстановлению доверия и укреплению безопасности в пограничных зонах. Они могут включать в себя правила проведения военных учений. Вместе с тем, возникает риск пересечения полномочий с ОБСЕ, что может привести к переходу некоторых вопросов от ОБСЕ к Совету Россия-НАТО. Вероятно, было бы лучше, если бы Россия и НАТО усилили ОБСЕ, возобновив венские соглашения и другие существующие каналы. Появление нового договора о контроле над конвенциональными вооружениями кажется более реалистичным, чем оживление Договора об ограничении обычных вооружений в Европе, хотя это и связано с большими политическими трудностями в обозримом будущем.
Ключевым вопросом остается то, насколько Россия на самом деле заинтересована в возрождении Совета Россия-НАТО. На некоторых уровнях Москва давала понять, что не слишком стремится к этому, так как располагает меньшими форматами для стратегических проблем — квинтет по Ближнему Востоку, Женевский процесс для Сирии, Нормандский формат для Украины. После российской интервенции в Сирию Россия и США возобновили прямые контакты, и нужда в Совете для обсуждения вопросов безопасности отпала.
Вопрос также в том, насколько Москва будет считать повестку дня Совета отвечающей ее интересам. Не секрет, что Москва компенсирует свою стратегическую слабость по сравнению с НАТО, охотно идя на риск. Ореол непредсказуемости хорошо служит России. Российская сторона также жалуется, что предлагаемые меры по восстановлению доверия направлены не на предотвращение структурного военно-политической конфронтации, а только на то, чтобы сделать такой конфликт безопаснее. Предотвращение такой конфронтации, вероятно, подразумевает геополитическую сделку между Россией и НАТО или, как минимум, переговоры о европейской безопасности. Так что не следует считать нереальной ситуацию, при которой Россия отвергнет предложения по восстановлению доверия и будет вести себя опасно, чтобы вынудить Запад вести разговор, который Запад вести не заинтересован.
Таким образом, потребуется изобретательность, чтобы Россия стала заинтересована в предсказуемом поведении. Но это не невозможно. Как сказал один российский эксперт, «Кремль хочет подойти вплотную к красной линии, но не переходить ее, правда, он не всегда понимает, где именно пролегает красная линия». Возобновление работы Совета Россия-НАТО может стать инструментом для однозначного определения красных линий.
Кадри Лийк — старшая сотрудница ECFR
Мерле Майгре — внештатная сотрудница американского фонда German Marshall Fund и старшая советница президента Эстонии по политическим вопросам. Работала в отделе планирования при канцелярии генсека НАТО. Выраженные в статье взгляды носят личный характер и не отражают официальную позицию Республики Эстония.
