Авторитетный голос закона четко и решительно высказался по поводу Южно-Китайского моря, где продолжаются опасные военные маневры и звучат возбужденные заявления. Однако воздействие закона на этот конфликт крайне неопределенно.
Во вторник трибунал при Постоянной палате Третейского суда в Гааге объявил о решительной победе Филиппин в деле о спорных территориях в Южно-Китайском море, постановив, что многие действия и претензии Китая в отношении этого моря незаконны. Вердикт трибунала подтверждает правильность достойных восхищения действий администрации Обамы, которая ищет правовые ответы на внешнеполитические споры. Говоря о Южно-Китайском море, президент Обама подчеркивает нашу решимость урегулировать опасные конфликты «мирным путем, законными средствами, такими как предстоящее решение Третейского суда на основе Конвенции ООН по морскому праву».
Но хотя это постановление вносит важный позитивный вклад, закон не может разрешить все конфликты в Южно-Китайском море. Принятое во вторник решение подчеркивает пределы закона в практическом урегулировании таких споров, а также неотложную необходимость продолжать переговоры, подкрепляя их благоразумной политикой с позиции силы.
Заключение трибунала ограничивает правовые рамки скандально известной китайской «линии девяти пунктиров». В лучшем случае, отметил трибунал, эта линия может быть претензией на суверенитет над островами внутри нее и на морские права, установленные на основе особенностей рельефа, как это предусмотрено Конвенцией по морскому праву. Все утверждения о том, что это море является китайским озером, были отвергнуты, хотя вопросы суверенитета остаются нерешенными. Не менее важны и другие решения трибунала, которые могут усилить напряженность уже в ближайшее время. Речь идет о том, что китайские работы по созданию искусственных островов являются незаконным посягательством на права Филиппин и нарушают природоохранные правила, установленные Конвенцией ООН по морскому праву.
Таковы главные юридические выводы, но они не приведут к немедленному урегулированию конфликта. Хотя Китай подписал эту конвенцию, он отказался участвовать в арбитраже и осудил принятое решение, назвав его «недействительным». Безусловно, Китай здесь неправ. Но его огульные возражения указывают на практические пределы власти закона в этом контексте, потому что трибунал не обладает правом принудительно обеспечивать соблюдение своих решений, ибо у него нет полиции, нет системы санкций, нет возможности подвергать нарушителя штрафам.
Еще один важный недостаток заключается в том, что трибунал не имеет законных полномочий урегулировать фундаментальные и взрывоопасные конфликты, касающиеся прав на черты рельефа, скажем, на риф Скарборо, из-за которого идет острый спор, а также споры по вопросам морских границ. И конечно же, никаким судебным вердиктом невозможно в полной мере решить важные геополитические вопросы, стоящие на кону. Речь идет о колоссальном новом потенциале Китая, о сомнениях по поводу его региональных устремлений и о том, смогут или нет Китай и Соединенные Штаты найти условия мирного сосуществования в Азиатско-Тихоокеанском регионе.
Как же в таких условиях двигаться вперед? Соединенные Штаты и другие страны должны всецело поддержать постановление трибунала как обязательное для исполнения (на словах и на деле). Соединенные Штаты должны подвергнуть критике китайские заявления о том, что Пекин не станет исполнять решения трибунала. Кроме того, Америка должна продолжать свои регулярные операции по обеспечению свободы мореплавания, воспользовавшись теми дополнительными правами, о которых говорится в решении трибунала.
Но администрация Обамы также должна воздерживаться от эскалации и проводить с другими странами спокойные дипломатические дискуссии о имеющихся у нас вариантах действий. Мы пока не может предсказать, как Китай в практическом плане ответит на постановление трибунала. Не исключено, что получивший отповедь Пекин начнет новые провокации, которые приведут к кризису, не соответствующему ни чьим интересам. Соединенные Штаты и их союзники также должны быть готовы к тому, что Китай может применить силу, дабы добиться своего. Кроме того, доказавшие свою правоту Филиппины могут попросить США использовать свои вооруженные силы для принудительного обеспечения того, что не может сделать трибунал. Это само по себе создаст огромные риски.
Вместо этого Соединенные Штаты должны подталкивать своих добившихся победы в суде филиппинских союзников к проведению прямых переговоров с КНР, ибо это оптимальный следующий шаг в поиске реальных мирных решений. Китай уже давно настаивает на переговорах, а поэтому они станут для него испытанием на добросовестность.
Ни одна из сторон не должна настаивать на предварительных условиях проведения таких переговоров. Китай не должен требовать, чтобы Филиппины отвергли арбитражное решение, а Филиппинам не следует настаивать на том, чтобы Китай признал их законные права по суду. Такие требования обрекут переговоры на неудачу еще до их начала. Путь переговоров трудный и неопределенный. Но позиция Филиппин будет существенно усилена решением Третейского суда. Переговоры должны начаться с вопроса о снижении напряженности, с поиска компромиссов, с проектов совместного развития. А самые важные вопросы о суверенитете можно временно отложить в сторону.
Постановление суда придаст сил и другим претендентам, заявляющим свои права в Южно-Китайском море. Со временем Китай может согласиться на условия, которые сегодня отвергает, если они станут результатом переговоров, а не судебного решения. Такую лепту могут внести законные правила, даже если выполнение судебных решений формально невозможно. Высшим приоритетом также должны стать переговоры между странами АСЕАН и Китаем о создании основанного на правилах и имеющего обязательную юридическую силу кодекса поведения.
Поскольку Соединенные Штаты не ратифицировали Конвенцию по морскому праву, они находятся в весьма неловком положении, требуя от Китая ее соблюдения. Американский сенат должен содействовать ратификации, выдвинув ее в разряд срочных приоритетов национальной безопасности. А пока нам надо говорить и действовать совместно с теми странами, которые ратифицировали конвенцию ООН.
Но у нас есть свои национальные интересы и альянсы в Южно-Китайском море, а поэтому мы должны демонстрировать свою мощь и решимость отстаивать их. На этом направлении, как и на других, свою роль должен играть закон, хотя и с определенными ограничениями. Дипломатия с опорой на силу и закон это по-прежнему оптимальное средство для формирования будущего Азиатско-Тихоокеанского региона.
Пол Гевирц — профессор конституционного права, директор Китайского центра при юридическом факультете Йельского университета.
