Что делать со все более агрессивной Россией? В последние несколько недель мы видели новые примеры отхода Москвы от международных норм и правил. Она продолжает отрицать свою причастность к трагедии рейса MH17 и к бомбардировке гуманитарного конвоя в Сирии, а российский президент Владимир Путин недавно вышел из Пакта о ядерной безопасности (так в тексте, — прим. пер.) с Соединенными Штатами. Поведение России все сильнее расходится с основанным на общих правилах консенсусом, который сложился после холодной войны. Это происходит, несмотря на западные санкции, введенные против Москвы в 2014 году.
На деле умеренные ограничения на поставки определенных товаров и предоставление определенных услуг, а также на свободу передвижения для некоторых россиян только придают Путину смелости. Сейчас в Евросоюзе и Соединенных Штатах обсуждаются перспективы санкционного режима. В связи с этим, вероятно, можно будет расширить экономические меры, включая финансовые и личные санкции, чтобы заставить Россию отойти от грани военной эскалации. Зависимость Москвы от энергетического экспорта обеспечивает Западу мощные невоенные инструменты для воздействия на воинственную Россию. Однако усиление санкций должно сопровождаться ясным пониманием того, на какой результат они рассчитаны.
Зачастую при обсуждении подобных вопросов всплывает тема тех эмбарго, которые ранее вводились против других стран. Что можно сказать о сравнительной эффективности торговых ограничений и других мер, если речь идет о том, чтобы заставить страну изменить ее политическое поведение? Такие исследования, как классическая работа Гэри Хафбауэра (Gary C. Hufbauer) «Новый взгляд на экономические санкции» («Economic Sanctions Reconsidered») и недавняя работа Брайана Эрли (Bryan Early) «Неудачные санкции» («Busted sanctions»), показывают, что экономические санкции зачастую плохо продуманы, и это делает их в большой степени бесполезными. Однако опыт прошлого совсем не означает, что санкции обязательно лишены смысла.
Пример санкций, вводившихся против Ирана, Северной Кореи или Кубы, в данном случае применим лишь отчасти. Безусловно, Россия, как и эти страны, — недемократическое государство с элементами деспотизма и с крупным государственным сектором в экономике. Однако ее экономика более интегрирована в глобальную торговую, финансовую и инвестиционную систему, чем у многих других прошлых объектов санкций. Российская элита крайне вестернизирована и активно взаимодействует разными путями со странами ЕС и с другими западными странами и союзниками Запада. Примерно половина российского государственного бюджета обеспечивается поступлениями от внешней торговли — и в первую очередь, выручкой от экспорта нефти.
Именно это делает Кремль необычайно уязвимым для экономического давления. Если задача санкций — причинить экономический ущерб, который увеличит стоимость внешнеполитических авантюр и, таким образом, заставит режим изменить политику, то в данном случае эта цель может стать вполне достижимой. Для этого необходимо заменить нынешний санкционный режим санкциями на импорт, бьющими по уязвимому месту российской экономики— по торговле нефтью. Такие санкции могут оказаться крайне эффективными и возыметь быстрый политический эффект.
В качестве первого шага Запад может уменьшить доходы российского государства от экспорта энергоносителей, ограничив или полностью запретив импорт российской нефти. В рамках второго шага, он может усилить давление, пригрозив ввести санкции — как США однажды поступили в отношении Ирана — против незападных компаний, покупающих и транспортирующих российскую нефть или как бы то ни было способствующих энергетической торговле России,— то есть установить общемировое эмбарго.
Такое эмбарго сильно скажется на российском режиме. Во-первых, так как российский бюджет серьезно зависит от нефтяной выручки, у Кремля останется меньше пространства для маневра на международной арене. Это снизит вероятность новых зарубежных авантюр Москвы. Во-вторых, из-за тесной связи курса рубля с российской торговлей энергоносителями вся экономика страны сразу же обвалится. Возможно, для этого даже будет достаточно одного объявления о санкциях на импорт. В-третьих, все московские экономические игроки, российские или иностранные, осознают российскую зависимость от энергетического сектора и боятся указанного выше сценария. Соответственно, все предприниматели — а не только работающие на экономическом рынке — быстро начнут менять свое экономическое поведение в соответствии с обстоятельствами. Это, вероятно, породит каскадные эффекты в виде оттока капитала, изъятия банковских кланов и отмены проектов.
Данные меры не только вызовут в России серьезный социальный кризис, связанный с ростом цен. Они также, в конечном счете, ударят по российскому военно-промышленному комплексу. С политической точки зрения Путин не может себе позволить просто так сократить пенсии, зарплаты, стипендии и социальные выплаты ради того, чтобы не снижать финансирование своих инструментов гибридной войны. Это также делает маловероятными долгосрочные контрсанкции — такие, как сокращение экспорта газа в ЕС. Если российское государство и российская экономика всерьез пострадают от западных санкций на импорт, Кремль не сможет надолго вводить контрсанкции, сокращающие поступления от внешней торговли.
Если пострадает российский энергетический сектор, Москве придется делать трудные выборы и определяться с приоритетами. Пока воздействие снизившихся нефтяных цен и западных экспортных санкций 2014 года ощущали на себе в основном простые россияне. Элита была в целом ограждена от этих экономических перемен. Однако, если Запад ограничит импорт энергоносителей, ограждать представителей элиты от снижения доходов может стать сложнее.
Может ли такая стратегия возыметь отрицательный эффект? Вызванная санкциями экономическая дестабилизация способна сделать Россию еще хуже, чем сейчас. Скажем, настрой Путина может стать еще более антизападным и агрессивным — или же Путина может сменить более антизападный и агрессивный лидер. Впрочем, гипотетический российский фашистский режим все равно вынужден будет платить зарплаты и пенсии, а также обеспечивать экономике достаточные доходы, чтобы социальная система не рухнула. Поэтому маловероятно, что на смену нынешним российским властям придет режим, еще менее способный восстановить торговые отношения с Западом и обеспечить поступление крайне необходимых истощенному российскому бюджету денег.
Также остается открытым вопрос о том, как эти санкции скажутся на мировых энергетических ценах. Так как ЕС до сих пор страдает от последствий мирового финансового кризиса, многие опасаются, что торговая война между Россией и Западом чревата новыми проблемами. Однако не следует забывать, что еще в июне 2014 года, спустя почти шесть лет после банкротства Lehman Brothers, нефть марки Brent стоила 112 долларов за баррель. Нефтяные цены резко упали только в последние два года из-за роста предложения, связанного со «сланцевой революцией» и с другими технологическими достижениями. Так как сейчас мировой рынок перенасыщен сырой нефтью, а конкуренты Москвы готовы заменить российские энергетические компании на западных рынках, экономические последствия сокращения импорта сибирской нефти в ЕС для мира будут минимальными.
Однако самое важное — понять, как соизмерить будущие санкции с желаемым результатом. За последние два года так и не было должным образом сформулировано, чего должны достичь действующие скромные санкции. Скажем, санкции, введенные летом 2014 года, были позднее увязаны с выполнением двух Минских соглашений. В итоге теперь перспектива их отмены или продления странным образом зависит от того, будут ли выполняться те части соглашений, которые относятся к внутренним делам Украины.
До сих пор не до конца понятно, каковы цели действующих и будущих санкций. Должны ли они служить знаком готовности поддерживать европейский выбор Киева, заморозить российско-украинский конфликт, удержать Москву от агрессии на других направлениях, прогнать Россию из Донбасса, прекратить гибридную войну, которую Кремль ведет против Украины, заставить Путина вернуть Крым, пресечь зверства России в Сирии или достичь всего этого сразу? Мы не знаем. Неопределенность политического смысла, основополагающей философии и конечных задач западных санкций мешает принимать новые решения об их ужесточении. Отсутствует четкое понимание того, в каком случае какие из санкций следует считать достигшими своей цели.
Запад обладает огромным экономическим влиянием на Москву. Однако прежде, чем применять это влияние, необходимо полностью осознать, совместно обговорить и публично объявить, на что именно нацелены западные санкции. Без этого продление старых санкций и введение новых может лишь подвергнуть российский народ новым невзгодам, но не изменить политику Кремля.
Кристофер Хартуэлл — президент варшавского Центра социальных и экономических исследований, зарубежный сотрудник киевского Института евроатлантического сотрудничества и автор вышедшей в издательстве Cambridge University Press «На развилке дорог: опыт переходного периода в Польше и на Украине» («Two Roads Diverge: The Transition Experience of Poland and Ukraine»). Андреас Умланд — старший научный сотрудник киевского Института евроатлантического сотрудничества, главный редактор выходящей в Германии серии книг «Советская и постсоветская политика и общество» («Soviet and Post-Soviet Politics and Society»), распространяемой за пределами Европы издательством Columbia University Press. Хартуэлл и Умланд — постоянные авторы рубрики UkraineAlert.
