Конфликт на Донбассе — основной вызов для национальной безопасности Украины. Его мирное урегулирование усложняется отсутствием государственной стратегии реинтеграции отдельных районов Донецкой и Луганской областей (ОРДЛО) из-за разногласий внутри политической элиты. В результате украинское общество и внешние партнеры не понимают, есть ли у правительства какие-либо планы разрешения конфликта на востоке Украины. В нынешней ситуации возникает необходимость проанализировать четыре возможные модели государственных решений по урегулированию конфликта на Донбассе, с точки зрения военных и материальных потерь, общественных настроений, позиции внешних игроков и ряда других факторов.
Несмотря на деэскалацию боевых действий после подписания Минских соглашений, конфликт на Донбассе до сих пор находится в горячей фазе. Кроме того, невыгодные для Украины политические обязательства по Минским соглашениям, касающиеся предоставления «особого порядка местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской области», проведения местных выборов в ОРДЛО и амнистии боевиков ДНР и ЛНР, негативно воспринимаются в украинском обществе и в политической элите. В таких условиях возникает необходимость проанализировать возможные последствия как имплементации Минских соглашений, так и принятия альтернативных моделей завершения войны на Донбассе, которые бы максимально учитывали национальные интересы Украины. Как показывает международная практика, Украине следует обратить внимание на четыре модели решения проблемы: боснийскую, хорватскую, пакистанскую и немецкую. При этом любое сравнение является условным и не вполне учитывает реалии Украины.
Боснийская модель
Боснийская модель основывается на сохранении территориальной целостности государства в условиях федерализации. Существует ряд параллелей между минским политическим процессом, который предусматривает урегулирование конфликта на Донбассе путем внедрения «особого порядка местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской области», и Дейтонскими соглашениями, которые «склеили» разделенную трехлетней войной Боснию и Герцеговину. Несмотря на мирное завершение конфликта и возможность восстановления правительственного контроля над утраченными территориями, реинтеграция ОРДЛО на основе боснийской модели не будет способствовать разрешению причин конфликта на Донбассе. Такой сценарий более выгоден Западу и России, которые смогут избавить себя от лишних расходов, связанных с конфронтацией вокруг Украины. Боснийская модель может обезопасить Украину от дальнейшей агрессии РФ, но ценой ограничения суверенитета и смещения международного конфликтного узла во внутриполитическую сферу нашего государства. Кроме того, количество граждан Украины, которые поддерживают предоставление особого статуса ОРДЛО, не превышает 23%.
Оценка экономических расходов реализации Боснийской модели
Фактическая федерализация государства не предполагает роста расходов на масштабные военные операции (со временем ожидается их сокращение), однако предусматривает расходы на восстановление и экономическую интеграцию утраченных территорий. В таком случае ценой реализации боснийской модели будут расходы на восстановление и экономическую интеграцию территории, которая была освобождена от боевиков и на данный момент контролируется Украиной (около 1,5 миллиарда долларов), и расходы на восстановление территории, которая сейчас не подконтрольна украинским властям. В последнем случае оценить уровень расходов сложно, учитывая отсутствие комплексной картины оценки потерь и разрушений на неподконтрольной Киеву территории. Совершенно очевидно, что оценочная сумма расходов будет никак не меньше 1,5 миллиарда долларов.
Хорватская модель
Хорватская модель предусматривает альтернативный минскому процессу вариант решения конфликта, который основывается на односторонних действиях и силовом преимуществе правительства. Несмотря на привлекательную конечную цель хорватской модели, а именно уничтожение силового потенциала сепаратистов, на пути ее достижения возникают немалые военные, экономические и политические риски.
Возвращение ОРДЛО по хорватской модели является трудновыполнимым решением из-за внутренней слабости Украины, военного присутствия России на Донбассе и умеренной позиции международных игроков. Кроме того, силовой вариант решения конфликта на Донбассе, скорее всего, не будет рассматриваться на повестке дня в ближайшем будущем, учитывая свежий опыт поражения правительственных войск вследствие военной интервенции России в августе 2014 года. Из-за этого только 30% граждан Украины выступают за продолжение АТО до полного освобождения неподконтрольного Донбасса.
Оценка экономических расходов реализации Хорватской модели
Силовая модель предполагает активные боевые действия по возвращению потерянной территории, ее дальнейшее содержание, восстановление инфраструктуры и экономическую интеграцию региона. Реализация этой модели будет наиболее затратной. Основные расходы связаны с ведением активных боевых действий, содержанием территорий, контролем над границей, социальной адаптацией участников боевых действий и, собственно, экономической интеграцией освобожденных территорий. Освобождение Донбасса потребует, среди прочего, восстановления инфраструктурных объектов, создания рабочих мест, финансирования восстановления (а фактически модернизации) промышленных объектов и тому подобное. Поскольку реализация силовой модели ожидаемо приведет к существенным человеческим потерям и физическим разрушениям инфраструктуры, оценить стоимость такого варианта крайне сложно.
Пакистанская модель
Пакистанская модель возникла в результате затяжных и кровавых конфликтов, когда государство осознает неспособность победить силы сепаратистов военными методами или приходит к выводу, что ресурсы, потраченные на содержание нелояльной территории, значительно превышают потенциальные выгоды, полученные в результате реинтеграции этих районов. С одной стороны, «отрезание» ОРДЛО может лишить представителей пророссийского анклава возможностей влиять на внутреннюю и внешнюю политику Украины. С другой стороны, решение об отделении неконтролируемой части Донбасса грозит внутренней дестабилизацией Украины риском общественного раскола и активизацией сепаратистских настроений в других регионах.
Таким образом, вариант, связанный с отделением ОРДЛО имеет под собой основания, однако принятие такого предложения на официальном уровне будет рискованным шагом, учитывая соображения безопасности. Хотя данную идею разделяют 21,5% граждан Украины, формализация потери ОРДЛО будет негативно воспринята, прежде всего бойцами ВСУ, добровольческих батальонов и радикально настроенными группами.
Оценка экономических расходов реализации Пакистантской модели
Стоимость реализации модели отделения неконтролируемого Донбасса будет зависеть от позиции России. В том случае, если РФ согласится с таким вариантом, ожидается постепенное сокращение расходов на военные действия и осуществление экономической интеграции контролируемой территории (1,5 миллиарда долларов). Фактически это будет наименее затратный вариант в краткосрочной перспективе. Однако возможен вариант переброски сепаратизма на другие регионы, что приведет к дополнительному финансированию военных расходов.
Немецкая модель
Немецкая модель предусматривает возвращение утраченных территорий на довоенных условиях путем мирных переговоров с вовлечением внешних игроков. Она привлекательна, потому что возврат утраченных районов произойдет путем применения не военной, а «мягкой силы». Это предполагает, что другая сторона признает преимущества политической и экономической системы инициатора объединения. Одновременно реинтеграция неконтролируемой территории на собственных условиях возможна лишь в долгосрочной перспективе. Согласно немецкой модели, конечной цели должен предшествовать фактический отказ от возврата неподконтрольной территории.
С другой стороны, немецкая модель — самый сложный вариант долговременного решения территориальной проблемы. В ближайшем будущем нет благоприятных обстоятельств ни внутри Украины, ни на международной арене для реинтеграции неподконтрольного Донбасса по такому сценарию. Шансы на возвращение ОРДЛО по примеру поглощения ГДР увеличатся в отдаленной перспективе, только если Украина в течение нескольких десятилетий сможет построить эффективную модель государства, а Россия под давлением внутренних и международных обстоятельств будет вынуждена прекратить дестабилизацию своих соседей.
Оценка экономических расходов реализации Пакистантской модели
Стоимость модели замораживания конфликта с надеждой на мирное возвращение территории в будущем и его экономическую интеграцию в краткосрочном периоде в целом сопоставима со стоимостью реализации оптимистического варианта пакистанской модели. Единственное отличие — более высокие расходы на военные действия на ранних стадиях, учитывая низкую вероятность полного прекращения огня на линии разграничения.
Политическая конкуренция
Представители парламентских и внепарламентских оппозиционных сил считают, что имплементация Минских соглашений — это личные политические обязательства президента Петра Порошенко, которые он взял перед Западом и Кремлем без предварительных консультаций с другими украинскими игроками. Поэтому политический истеблишмент воспринимает Минские соглашения как личную проблему Порошенко, которая приводит к существенным репутационным рискам. В случае если президент не выполнит Минские соглашения в полном объеме, он потеряет политическое доверие и лицо перед западными партнерами.
Широкая оппозиция понимает, что в случае, если президент усилит давление на Верховную Раду, парламентские фракции пойдут на досрочные парламентские выборы, которые не выгодны власти. Если же Порошенко «сломает» парламент и народные депутаты проголосуют за выполнение политического компонента Минских соглашений, то есть вероятность возникновения массовых протестов против власти со стороны радикалов и националистов. Поэтому в нынешних условиях Порошенко выбрал курс имитации выполнения Минских соглашений, который будет сопровождаться затягиванием времени и увеличением активности в части выработки рекомендаций и предложений относительно наполнения так называемой «дорожной карты» урегулирования конфликта на Донбассе.
Что делать Украине?
Нынешняя реинтеграционная политика Украины относительно ОРДЛО носит противоречивый характер. Риторика правительства и имитация выполнения Минских соглашений свидетельствуют о том, что Украина де-юре движется в фарватере боснийской модели урегулирования конфликта. Однако практическая изоляция ОРДЛО позволяет утверждать, что Украина де-факто выбрала пакистанскую модель в качестве временного решения. В то же время украинское общество не имеет единого видения будущих связей Украины с неконтролируемым Донбассом.
Учитывая отсутствие национального консенсуса, первым шагом на пути к завершению войны на Донбассе должен быть общественно-политический диалог внутри нашей страны. Для этого необходимо проведение прозрачных и открытых дискуссий между политической элитой и обществом вокруг места Украины в мире, цивилизационного выбора, Конституции, формы государственного устройства, отношений с ЕС, НАТО, Россией и государствами Запада, а также проблем Крыма и Донбасса.
Избрание Дональда Трампа 45-м президентом США может привести к сдвигам в вопросе урегулирования конфликта на Донбассе. При этом не исключается риск эскалации боевых действий во время передачи власти в Белом доме. Эта ситуация станет тестом для будущей политики Вашингтона в отношении Москвы. С другой стороны, противоречивая риторика Трампа не позволяет определить повестку дня отношений США с Россией и Украиной в ближайшие четыре года. В связи с этим Украине следует занять четкую позицию во взаимоотношениях с США и предложить свое видение урегулирования конфликта, не дожидаясь первых шагов Трампа весной 2017 года.
Евгений Ярошенко — аналитик МЦПИ, Василий Поворозник — старший экономист МЦПИ, Анатолий Октисюк — старший аналитик МЦПИ.
