Экс-министр финансов Новой Зеландии рассказала ЭП, как нужно формировать команду реформаторов, зачем нужен ремонт системы государственных расходов и почему нельзя дотировать ни один сектор экономики.
Датский социолог Йест Эспинг-Андерсен отнес Новую Зеландию к государству всеобщего благосостояния, в экономике которого преобладают либеральные, рыночные механизмы.
В рейтинге Doing Business 2017 Новая Зеландия потеснила с первого места привычный Сингапур.
Первые шаги к этому страна сделала свыше 30 лет назад. В 1984-1988 годах министр финансов Роджер Дуглас провел первую волну экономических реформ в Новой Зеландии.
Он сосредоточился на дерегуляции финансовых рынков, снижении торговых пошлин и переходе на плавающий валютный курс.
В 1990 году в кресле министра финансов его сменила Рут Ричардсон, которая продолжила начатое Дугласом.
Ее политика вошла в историю как «рутаназия». Ричардсон провела реформу социального обеспечения, трудовых отношений и здравоохранения. В результате многие социальные льготы были отменены, а те, что остались, стали адресными.
Еще одно детище Ричардсон — закон о финансовой ответственности, обязавший правительство проводить понятную фискальную политику.
В Украине реформаторский опыт Новой Зеландии не очень известен. В принятии каких-либо решений или же обосновании своих планов украинские чиновники привыкли ссылаться на европейский опыт, практику США или рекомендации Международного валютного фонда.
Недавно Рут Ричардсон впервые посетила Украину. Она встретилась с министром финансов Александром Данылюком, премьером Владимиром Гройсманом, студентами Украинской академии лидерства, участвовала в публичных мероприятиях, посвященных ходу реформ в Украине, Bendukidze Free Market Center и Центра экономических стратегий.
«Во время встречи с Александром Данылюком сошлись на том, что основная функция любого министра финансов — быть министром реформ. Однако он не может действовать в изоляции от премьер-министра и президента», — рассказывает Рут Ричардсон ЭП.
К своему первому визиту в страну она готовилась. Перед интервью Рут показывает статьи из иностранных журналов и распечатки из интернета о последних событиях в Украине. Некоторые из них — о президенте Петре Порошенко и экс-министре экономики Айварасе Абромавичусе.
— По вашим наблюдениям, есть разница между написанным в статьях и реальностью?
— У вас очень реальная площадка возможностей для радикальных реформ. Есть общее понимание, что люди не довольны тем, что имеют. Они не верят в то, что правительство может изменить их жизнь к лучшему. Политикам не доверяют. Они все делают только на словах.
Правда, в отличие от греков, которые не заинтересованы в изменениях, в украинцев есть аппетит к реформам. К тому же Украина — под давлением Европы и России. Радикальные реформы могут дать неимоверный эффект! У вас недавно была одна революция, но теперь вам нужно провести вторую.
— Что вы имеете в виду?
— Нужна революция реформ в политике, правительстве, судах, бизнес-среде, образовании. Люди понимают, что реформы происходят только на словах.
— Для проведения радикальных реформ мы прибегли к назначению на топ-должности в правительство и госкомпании экспатов. Однако вместо радикальных реформ в лучшем случае получили точечные изменения. Почему, по вашему мнению, эта практика не сработала?
— Если вам нужна реформа и вы приглашаете для ее реализации топ-менеджера иностранца или группу иностранных консультантов, рассчитывая на гарантированный успех, то вы питаете ложные иллюзии.
Так реформы не делаются. Иностранцы могут определить какой-то статус-кво, внеся поверхностные изменения. Однако в данном случае необходимо полное уничтожение действующей ущербной системы и построение новой.
— Самый важный критерий — общее понимание командой того, какой должна стать страна. Это понимание не должно быть декларативным. Оно должно выражаться в конкретных показателях экономического развития, на которые планируется выйти в определенные сроки с помощью определенных действий.
Нужен полный пересмотр роли государства. Необходимо уменьшать долю государства в экономике. Государству следует устанавливать правила игры, а не осуществлять ручное управление экономикой.
Условия ведения бизнеса должны быть исключительно конкурентными: никаких преференций, никакого протекционизма. Иностранные инвестиции не придут в страну, пока в ней не будут созданы условия для честной конкуренции и свободного движения капитала.
— Из года в год Украина в целях экономии отменяла различные налоговые льготы и дотации для отраслей экономики. Сейчас мы принимаем одно из самых болезненных решений: под давлением МВФ отказываем агросектору, который считается локомотивом нашей экономики, в налоговых льготах, но вводим, уже в меньших размерах, систему дотаций из госбюджета. Что вы думаете об этом?
— Это недопустимо. Все должны производить, продавать и внедрять инновации в равных условиях. Никаких субсидий и дотаций.
Агросектор — огромная часть вашей экономики. Фермеры могут быть продуктивными на внешних рынках. Если они не хотят отказываться от дотаций, задача правительства показать им, что есть другой способ быть успешными. Нужно разрешить им соревноваться на равных условиях.
Самое ужасное — это когда правительство не верит в успешную работу аграриев по законам свободной экономики! Пример Новой Зеландии говорит: чем больше экономической свободы, тем лучше экономический результат.
— Государству следует отстраниться от господдержки приоритетных отраслей или в какой-то форме эта господдержка может проявляться?
— Никакой господдержки, поскольку вы не можете себе ее позволить. У вас высокий уровень государственных расходов. Государство использует деньги, которых у него нет, на помощь тем, кто в помощи не нуждается.
Государство должно обеспечить стабильную политику центробанка, качественное регулирование и создать все условия для конкурентной среды.
— Но в ЕС действует разветвленная система дотаций, особенно в АПК.
— В Европе существует система дотаций, субсидий и протекционизма, но вы не должны брать в этом с нее пример. Это самый худший пример, которому можно последовать. Этой системой Европа убивает свою экономику.
В Европе низкие темпы роста экономики и высокий уровень безработицы. В Испании уровень безработицы — 25%, молодежь не может найти работу. ЕС — неэффективная экономика, которая не должна быть примером для Украины.
— А какая должна?
— Дело не в конкретной стране. Дело в наборе принципов, по которым работают такие примерные экономики. Речь о государствах с более высоким уровнем экономической свободы, верховенством права, открытыми рынками труда и политиками, которые пользуются доверием.
— В 1990-х годах вы провели реформу госрасходов, сократив траты государства на соцобеспечение, образование и здравоохранение. Как вы решали, какие программы финансировать, а какие нет?
— Все началось с видения. Оно сводилось к тому, что нужно достигнуть стабильного роста экономики. Последний невозможен при высоком уровне госрасходов, дефиците бюджета, высоких кредитных ставках и, соответственно, отсутствии у инвесторов желания вкладываться в эту экономику.
Мы осознали, что нужно контролировать госрасходы и определить ядро государственных задач. Не было точечного подхода к медицине или образованию. Был комплексный подход. Его целью был ответ на вопрос «Что нам нужно сделать, чтобы получить динамично развивающуюся экономику?».
— Как вы определяли ядро?
— Сначала мы определили базовые функции государства: высокое качество публичной политики, защита, инвестирование в человеческое развитие. В рамках защиты государство должно обеспечивать верховенство права.
Затем мы смотрели на обеспечение доступа к образованию, здравоохранению, социальному обеспечению и решали, как нужно изменить их финансирование, чтобы сократить уровень государственных расходов.
— Что вы сократили в первую очередь?
— Став министром, я сразу же дала обществу сигнал, что государственные расходы будут сокращаться. За шесть недель мы сократили расходы на миллиард долларов. На тот момент в истории Новой Зеландии не было столь радикального сокращения. Это был очень большой шок. Если тогда расходы были 45% ВВП, то сейчас они продолжают оставаться на уровне 30% ВВП.
— В Украине власть постоянно говорит об экономии, но как только дело доходит до выборов, социальные траты государства раздуваются.
— Несистемный подход к госрасходам — это неправильно. Результата можно достичь только с ориентировкой на долгосрочную перспективу.
В свое время мы использовали свой политический вес для перезапуска системы. Мы понимали, если будем делать все, как обычно, то обанкротимся. Ориентировались на будущее и на то, что хотим получить рост экономики.
Мы сказали обществу: у нас нет будущего, если мы продолжим притворяться в том, что можем оставаться на таком же уровне госрасходов. Объяснили, что их нужно привести в порядок и заложить основы для экономического роста.
Мы старались завоевать доверие людей. Признались, что у нас серьезные проблемы, и чтобы их преодолеть, нужны кардинальные изменения.
— Принцип «сначала делаем, потом объясняем» стал болезненными «граблями» для Украины. Например, непопулярная инициатива украинского правительства изменить механизм начисления стипендий без должных разъяснений была очень агрессивно воспринята обществом.
— Прежде чем принять закон о финансовой ответственности, мы обязались анонсировать и объяснять изменения. В первую очередь, это касалось бюджета. Мы обязались объяснять обществу, что хотим с ним делать и какими будут результаты этих действий. В Украине ситуация совсем другая.
У вас поломанная система государственных расходов, вы стараетесь ее чуть-чуть улучшить, провести ремонт, но оставить при этом систему поломанной.
— А что в вашем понимании означает полная ее починка?
— Во-первых — радикальное переопределение роли государства. Не нужно платить зарплату госслужащим, работу которых лучше выполнит частный сектор. Вы должны определить, что государство может делать само, и максимально модернизировать выполнение этих функций.
Во-вторых — реформа системы государственного учета. Я говорю не только об учете наличных доходов у граждан в карманах, а об учете всех государственных активов: акций, счетов, всех денежных потоков государства.
В-третьих — стратегический подход к управлению госдолгом и определение фискальных правил, которые позволят дисциплинировать правительство.
Кроме того, эти правила позволят понимать и прогнозировать, насколько действующий налоговый режим покроет в будущем государственные расходы. При непредсказуемой политике государственных расходов и постоянном изменении налоговых правил никакие инвесторы не придут.
— Однако ваш закон о финансовой ответственности оставлял возможности для маневров в расходной политике.
Он обязывал проводить налоговую политику в соответствии с принципами ответственного управления налогами, но в исключительных случаях позволял от них отходить. Были ли такие случаи?
— Закон позволял абсорбировать шоки, например, идти на дополнительные расходы в случае землетрясений. Однако в таких случаях главным было отклониться, но со временем вернуться к заявленному курсу.
После таких шоков мы всегда сталкиваемся с ростом дефицита госбюджета, но постепенно экономический рост возобновляется, и этот дефицит сокращается.
— В свое время вы пошли на снижение налоговых ставок, в том числе НДС и подоходного налога. Насколько серьезной оказалась проблема налогового дефицита? Как вы его перекрывали?
— В то время у нас были очень неравномерные налоги: где-то очень высокие, где-то их вообще не было. Это был какой-то хаос. Наш подход в фискальной политике заключался в расширении и выравнивании базы налогообложения.
Исходили из того, что облагаться налогами должно все, но по низким ставкам. Сначала ставки НДС составляли 8-8,5%. Сейчас НДС у нас 15% и никаких налоговых преференций.
Еще один момент — никакого краткосрочного планирования в фискальной политике. Она должна проводиться только с оглядкой на перспективу, а правительству следует нести ответственность за свои действия.
— В 2010 году вы повысили ставку НДС до 15%. С чем это было связано?
— Мы повысили НДС для того, чтобы снизить ставку индивидуальных налогов и стимулировать людей к трудоустройству и накоплению налогооблагаемого дохода. Это сработало. НДС — это высокоэффективный налог, всегда существует искушение его повысить. С НДС главное — не перестараться.
— Значит, низкие налоги не могут действовать долго?
— Неправильно говорить о том, что низкие налоги не могут действовать долго. В данном случае речь идет о поиске баланса — общая налоговая нагрузка не повысилась. Мы просто изменили компоненты: сбалансировали снижение индивидуальных налогов повышением НДС.
— Если бы у вас был шанс, вы бы изменили какое-то свое решение?
— Нет. Никаких изменений. У нас была программа глубоких радикальных реформ, и сейчас Новая Зеландия занимает топ-позиции во всевозможных рейтингах по комфортности бизнес-климата и уровню экономических свобод. Проведенные тогда реформы продолжают приносить свои плоды.
— Для вашего предшественника Роджера Дугласа и вас как его последовательницы расплатой за реформы стала потеря политических рейтингов. После ухода из правительства вам не хотелось вернуться?
— Нет. Такой шанс может быть в жизни один и использовать его нужно по полной. У меня мой шанс был. Для меня находиться в политике было достаточно большой жертвой. У меня были маленькие дети. Для мужа все это также было достаточно сложно. Я свой шанс использовала.
Отката в реформах не произошло. Сейчас я в бизнесе и занимаюсь им с удовольствием именно потому, что за время моего пребывания в правительстве удалось создать для этого все условия.
