Дональд Трамп начинает свой президентский срок, не успев сделать большинство назначений в своей администрации. Это может стать началом настоящей катастрофы или началом новой эпохи, когда американцы поймут, что они вполне могут обходиться без большей части федерального правительства.
Мой коллега по Bloomberg, Джонатан Бернштейн (Jonathan Bernstein), отметил, что Трамп выдвинул своих кандидатов на 28 из 690 должностей, требующих утверждения в Сенате. В нескольких федеральных департамента и агентствах появилось всего по одному ставленнику Трампа — и это далеко не всегда руководители. Все это означает, что некоторые агентства окажутся без руководителей в самом начале работы администрации, то есть когда вступивший в должность президент имеет возможность работать максимально эффективно. Это звучит пугающе, но только если вы искренне убеждены, что для благополучия в нашей стране ей необходимы все 1,4 миллиона чиновников федерального правительства США.
Бюрократы мастерски находят аргументы в пользу своего существования. Рик Перри (Rick Perry), которого Трамп выдвинул на должность министра энергетики, в прошлом хотел вообще упразднить это министерство, а также министерства торговли и образования. Теперь, подробно изучив все те функции, которые выполняет Министерство энергетики, по его словам, он сожалеет о своих словах. Однако, возможно, Трампу и тем, кого он уже выдвинул на должности в его администрации, не стоит прислушиваться к этой песне сирен.
В 2004 году легендарный реформатор постсоветской Грузии Каха Бендукидзе — как и Трамп, он тоже был бизнесменом, пожелавшим перестроить свою родную страну — начал с раздутого и коррумпированного бюрократического аппарата. Будучи либертарианцем и влиятельным предпринимателем в России, который помог ввести в стране успешную плоскую шкалу налогообложения, он тоже не понимал, зачем нужны многие министерства и агентства, поэтому он с легкостью их упразднил. Под его руководством правительство избавилось от всех 18 независимых правительственных агентств, объединив их с министерствами, а затем сократило количество министерств с 18 до 13. В первый год реформ Бендукидзе было уволено 35% сотрудников министерств — в Грузии это всего 40 тысяч человек, однако это было равносильно тому, как если бы в США уволили 500 тысяч сотрудников федеральных агентств и министерств. Сокращения Бендукидзе сопровождались радикальным упрощением законодательства и налогового кодекса. На момент его прихода к власти в Грузии существовал 21 налог. Вскоре осталось всего семь.
На все эти изменения экономика страны отреагировала невероятным ростом. В 2004 году ее объемы увеличились на 5,9%, в 2005 году — на 9,6%, в 2006 году — на 9,4%.
Грузия — маленькая страна с населением всего в 4,5 миллиона человек — сравнима с небольшим американским штатом. В ней никогда не было эффективного государственного бюрократического аппарата с прозрачными институтами. Однако такие радикальные реформы, которые провел Бендукидзе, не являются исключительно уделом маленьких и относительно простых в управлении стран.
В 2010 году Пакистан — крупное государство, численность населения которого равно примерно 60% численности населения США — принял поправку к конституции, в соответствии с которой многие полномочия федерального правительства были переданы властям провинций. Принятие 18-й поправки привело к упразднению 17 федеральных министерств в течение всего двух лет. Были упразднены министерства образования, здравоохранения, социального обеспечения, охраны окружающей среды и труда. Властям провинций посоветовали обращаться к чиновникам этих министерств по мере необходимости. На федеральном уровне остались только относительно небольшие координационные управления, в задачи которых входила разработка национальных стандартов и координация общенациональных программ.
Переход оказался чрезвычайно непростым. Многие утверждали, что он слишком стремительный и что власти провинций не готовы к тому, чтобы взять на себя дополнительные функции. Возник определенный вакуум во власти и законодательстве.
Однако Пакистан начал демонстрировать более высокие экономические показатели. Экономический рост, уровень которого в 2010 году составлял 3,6%, увеличился до 4%, а в этом году он должен составить 5%. Между тем, скорость инфляции снизилась с 10% в 2010 году до 2,9% в 2016 году.
Разумеется, Пакистан еще беднее Грузии: ВВП на душу населения там равен 1 427 долларов — это всего 2% от уровня США. Но подобно Грузии, Пакистан довольно взрывоопасен. Слабое центральное правительство в таких странах гораздо опаснее, потому что могут начаться бунты и восстания. Но более скромное — по своей численности — правительство — это вовсе не то же самое, что более слабое правительство, и Грузия с Пакистаном на собственном примере доказали это.
В богатых странах, таких как США, центральный бюрократический аппарат гораздо сложнее реформировать и сокращать, чем в более бедных странах. Именно по этой причине аппарат федерального правительства вырос на 17% при президенте Джордже Буше-младшем и на 10% при президенте Бараке Обаме. У страны есть средства на финансирование такого аппарата, а сами чиновники стали гораздо более квалифицированными, поэтому теперь они более эффективно работают и гораздо убедительнее аргументируют свою незаменимость. Однако время от времени даже богатые страны сталкиваются с экономическими кризисами, в результате которых им приходится переходить в режим экономии. Это произошло с Соединенным Королевством, где в 2009 году число работников государственного сектора достигло 6,44 миллиона человек. С тех пор эта цифра уменьшилась почти на 1 миллион.
Хотя эти сокращения — они не коснулись здравоохранения и образования — продолжаются, в экономическом смысле Соединенное Королевство демонстрирует вполне достойные показатели.
На самом деле оно демонстрирует высокие показатели. Большинство уволенных госслужащих тоже процветают: они были грамотными профессионалами, и частный сектор с радостью принял их — с осени 2009 года уровень занятости в частном секторе увеличился примерно на 4 миллиона человек. Кандидат на должность президента Франции Франсуа Фийон (Francois Fillon) пообещал сократить гигантский чиновничий аппарат на 500 тысяч человек. И вряд ли кто-нибудь станет утверждать, что после этого качество жизни во Франции ухудшится.
В американском правительстве не работает каждый пятый гражданин страны, как в случае с французским правительством. А власти американских штатов уже обладают значительными полномочиями во многих областях. Стремительная передача множества дополнительных полномочий от федерального правительства штатам, возможно, создаст значительное трение. Более того, в конституции США четко прописано, за что могут или не могут отвечать власти штатов. Масштабная передача полномочий неизбежно натолкнется на серьезное препятствие в виде конституции США.
Однако в США возможностей для сокращений гораздо больше, чем убеждают нас чиновники. Некоторые госслужащие, возможно, вернутся на свои прежние должности в консалтинговые компании, которые заключают контракты с правительством. Это не всегда эффективнее, но частные компании могут потерять гораздо больше, если их работа окажется некачественной, и предъявляемые к ним требования выше, что в перспективе может привести к формированию более амбициозного и эффективного правительства.
Я очень сомневаюсь, что рациональные сокращения государственного аппарата — это то, что намеревается сделать Трамп, поскольку он демонстрирует пренебрежительное отношение к федеральному бюрократическому аппарату, не потрудившись назначить его руководителей. Однако его невежество может принести пользу: он может стать тем человеком, который покажет Америке, что ей можно управлять, имея в распоряжении гораздо меньше чиновников, и который покажет самим чиновникам, что при их квалификации они способны добиться большего.
