Никогда еще экономики США и Китая не были настолько взаимозависимы, как сегодня. Никогда еще ценность их двусторонних торговых и инвестиционных отношений не была выше. Никогда еще нестабильное состояние глобальной экономики не требовало взаимного уважения США и Китая больше, чем оно требует сейчас. Однако учитывая то, что Дональд Трамп пришел к власти в США на платформе национализма и протекционизма, вероятность того, что отношения между этими двумя странами скатятся в разрушительную торговую войну, никогда еще не была выше, чем сейчас.
Трения в этих двусторонних отношениях были всегда. В течение многих лет они то обострялись, то сглаживались, однако лидерам стран все же удавалось контролировать ситуацию и не допускать серьезных кризисов. В течение последних восьми лет отношения между США и Китаем испытывали на себе растущее давление, требуя огромного терпения и сдержанности со стороны Вашингтона и Пекина. Правительства обеих стран вводили торговые ограничения, однако они старались делать это в соответствии с общепринятыми нормами международной торговли.
Избрание импульсивного Трампа, который считает торговлю соперничеством или игрой, в которой может быть только один победитель, делает сдержанность маловероятной в силу склада его характера и одновременно стратегически нелогичной. Поскольку у США огромное отрицательное сальдо торгового баланса с Китаем, президент Трамп считает Пекин более зависимой стороной в этих отношениях, то есть стороной, которая может потерять гораздо больше в результате торговой войны. Поскольку, с точки зрения Трампа, последствия торговой войны для США будут относительно нетяжелыми, такой курс кажется ему вполне реалистичным вариантом. Подобная точка зрения представляет собой резкий отказ от той торговой политики, которой США придерживались последние 80 лет.
Опасные взгляды Трампа на экономику не появились из ниоткуда. Склонность многих американцев к более резкому, протекционистскому подходу «Америка в первую очередь» по отношению к торговле — особенно к торговле с Китаем — формировалась и нарастала последние несколько лет. В обществе широко распространено мнение, что несправедливая экономическая политика Китая, а также слабая реакция США на эту политику стали непосредственной причиной потери рабочих мест на американских промышленных предприятиях. Этой точки зрения придерживаются в первую очередь те, кто больше всего пострадал в финансовом плане. Эти люди уверены, что Китай «обманул систему», чтобы стать сильнее за счет Америки, а теперь он бросает вызов глобальному экономическому и стратегическому господству США. Сегодня люди как никогда часто открыто выражают свои сожаления по поводу решения США сблизиться с Китаем в экономическом плане и позволить Китаю войти в глобальную торговую систему без каких-либо серьезных обязательств. Хотя избрание Трампа делает торговую войну с Китаем весьма вероятной, такое состояние двусторонних экономических отношений является кульминацией длительного и неумолимого скатывания к краю бездны.
Долгий путь к торговой войне
После трагических событий на площади Тяньаньмэнь в 1989 году, администрация президента Джорджа Буша-старшего решила, что она будет продолжать вести политику сближения и сотрудничества с Китаем. В то время объемы двусторонней торговли между США и Китаем составляли всего 17,6 миллиардов долларов, а прямые иностранные инвестиции были обычным делом. Однако потенциальная экономическая выгода от расширения торговли и увеличения объемов инвестиций была очевидной, поэтому расширение сотрудничества — как многие тогда утверждали — с большей вероятностью могло ускорить экономическую и политическую либерализацию в Китае, чем политика, направленная на наказание и изоляцию этой страны. Кроме того, бытовало мнение, что санкции нанесут вред скорее китайскому народу, а не правительству, и одновременно лишат европейские компании новых возможностей для развития бизнеса.
В течение следующих 20 лет политика США в отношении Китая строилась на идее о том, что эти экономические отношения являются весьма многообещающими и что их необходимо поддерживать и развивать, не обращая внимания на серьезные разногласия между Вашингтоном и Пекином в таких вопросах, как защита прав человека и геополитика. Торговля и экономика были неприкосновенными приоритетными пунктами, поэтому более провокационные темы отодвигались на второй план.
В первой половине этого периода центральное правительство Китая и власти провинций проводили множество различных рыночных реформ, призванных освободить экономику страны и позволить Китаю выполнить все требования для вступления во Всемирную торговую организацию. К тому времени, когда в 2001 году Китай вступил в ВТО, объемы двусторонней торговли выросли до 121,3 миллиарда долларов, а объемы инвестиций — до 12 миллиардов долларов. К 2008 году объем двусторонней торговли составил уже 409 миллиардов долларов, а инвестиций — 56 миллиардов.
Всего за 20 лет Китай превратился из аграрной, а затем производственной экономики в мощный промышленный центр силы. Рост объемов торговли и инвестиций позволил сотням миллионов китайцев выбраться из бедности и принес пользу рабочим, предприятиям и потребителям по обе стороны Тихого океана. Однако в ходе этого процесса стало возникать множество трений в отношениях с американскими компаниями.
Экономическая политика США в отношении Китая, в сущности, представляла собой попытки сбалансировать две широкие группы интересов. С одной стороны были американские отрасли, конкурирующие на внутреннем рынке, и профсоюзы, стремящиеся помешать проникновению китайских товаров на американский рынок. Они годами выступали против того, чтобы Китаю был присвоен статус страны, имеющей «нормальные торговые отношения» с США, а также против попыток Китая вступить в ВТО. Они требовали дополнительных пошлин, квот и принятия других мер, которые должны были сгладить их опасения — реальные и воображаемые — касательно весьма сомнительных китайских приемов, таких как демпинг, субсидирование, валютные манипуляции, кражи интеллектуальной собственности, вынужденный трансфер технологий, а также загрязнение окружающей среды.
С другой стороны были американские многонациональные компании и экспортеры, которые выступали за более осторожный и менее антагонистический подход. Они предпочитали стратегию сотрудничества с Китаем, пока тот прокладывал себе путь в процессе интеграции в глобальную экономику. Эти группы выступали против политики и мер, которые могли бы поставить под угрозу доступ США на многообещающий китайский рынок. В качестве аргументов они использовали результаты множества исследований, проведенных экономистами, учеными и аналитиками, убежденными в том, что готовность развивать торговлю с Китаем также служит интересам американских предприятий, использующих китайский импорт в своих производствах, а также потребителей, особенно из менее обеспеченных слоев.
В целом, в основе политики США лежали такие точки зрения: Китай будет с радостью встречен в содружестве наций, а к его компаниям и товарам будут относиться так же, как и к компаниям и товарам других стран. Но американские отрасли смогут обращаться к правовым инструментам защиты, как всеобщим, так и касающимся конкретно Китая, а американское правительство получит возможность обращаться с жалобами на политику Китая в ВТО. Стратегический экономический диалог (созданный администрацией Джордж Буша-младшего и переименованный в Стратегический и экономический диалог при администрации Обамы) и другие двусторонние каналы коммуникации на высшем уровне были созданы для обсуждения и решения вопросов, неизбежно возникавших в процессе развития торговли. В общем и целом, эта формула неплохо работала, позволяя довольно эффективно решать проблемы и не доводить ситуацию до крайности. Однако спустя 20 лет, в 2009 году, все внезапно изменилось.
Экономику США потряс мощный финансовый кризис и глубокая рецессия. Финансовый кризис, за которым последовало сокращение экономики, чрезвычайно медленное восстановление, устойчиво высокий уровень безработицы, перспектива потери огромного количества рабочих мест и неконтролируемо высокий уровень государственного долга, поколебали веру американской общественности. Между тем китайская экономика продолжала демонстрировать почти двузначный ежегодный рост, опережая США в качестве крупнейшего в мире производителя и экспортера и догоняя Америку в попытке стать крупнейшей экономикой в мире. Китайское правительство официально стало крупнейшим иностранным держателем американского государственного долга, что, по мнению многих комментаторов, позволяло ему влиять на процесс принятия решений.
Ощущение того, что США и Китай постепенно меняются местами, заставляло китайских лидеров открыто высказываться по таким вопросам, о которых прежде они предпочитали молчать, критикуя власти США за финансовую неосмотрительность и вмешиваясь в дискуссии по таким вопросам, по которым прежде они придерживались довольно мягких позиций. Тон публичной риторики стал более резким. Относительно незначительные размолвки перерастали в масштабные скандалы, а гнев американцев становился все заметнее. Эта ситуация заставила правительство США пересмотреть свои позиции.
Многие поднимали вопрос о том, что возможно, лучшие дни Америки уже позади. Многие задавались вопросом о том, где США совершили ошибку и где Китай принял верное решение. Некоторые политики и эксперты, такие как Том Фридман (Tom Friedman) из New York Times, восхищались тем, чего китайцам удалось достичь благодаря их «просвещенной автократии», и предлагали США последовать примеру Китая в области развития промышленности. Другие пришли к выводу, что США проявили слишком много терпимости в период роста Китая, и выступили за ужесточение торговых норм.
Между тем американское деловое сообщество в Китае, которое долгое время выступало против резких и поспешных мер, способных разрушить его планы на китайском рынке, начало высказывать тревогу и недовольство в связи с усилением китайского протекционизма. Американские компании начали выступать с предупреждениями о том, что рыночная либерализация в Китае — которая ярко себя проявила в начале прошлого десятилетия — прекратилась, и теперь ситуация начинает развиваться уже в обратном направлении. В ежегодном правительственном докладе, публикуемом Американской торговой палатой в Китае, в список главных проблем 2009 года были включены усиление протекционизма, отсутствие правовой прозрачности, недостаточный контроль за соблюдением норм и законов, а также выраженный фаворитизм по отношению к местным компаниям. В другом докладе Американской торговой палаты говорилось об особенностях промышленной политики Китая, а также о планах правительства по созданию национальных чемпионов путем «заимствования» западных технологий.
Публикация этих докладов и реакция на них вызвали перемены в настроениях внутри сообщества многонациональных компаний США. Предчувствия угрозы для американского бизнеса усилились, тогда как надежды на новые возможности померкли. Пессимизм нарастал, оптимизм сдавал позиции, и многонациональные компании США уже с гораздо меньшим энтузиазмом выступали в поддержку терпимой политики сотрудничества с Китаем. Это привело к определенному сдвигу в балансе интересов, влиявших на политику США в отношении Китая, и перевес оказался на стороне тех, кто выступал за более агрессивный подход, включавший более жесткий контроль и ужесточение торговых ограничений. Это также означало, что вопросы двусторонней торговли больше не могли рассматриваться в отрыве от более широкой геополитической картины. Теперь торговые споры еще больше усугублялись нашей геополитической реальностью.
Обама демонстрирует силу
Торговая политика США в отношении Китая в период правления Обамы стала отражением этих перемен в настроениях. Сначала президент Обама разрешил ввести пошлины на китайские шины в соответствии с о специальным положением в законодательстве США, к которому президент Буш не захотел прибегнуть предыдущие три раза. Это решение заставило Китай подать жалобу в ВТО (жалоба не была удовлетворена), а также ввести ряд ответных «репрессивных» торговых мер, направленных против американских товаров, в том числе курятины и автомобилей. (Слово «репрессивные» было взято в кавычки, потому что эти меры были введены в соответствии с разрешенными ВТО инструментами правовой защиты внутренней торговли, однако та спешка, в которой эти меры были приняты, а также вердикт Органа ВТО по разрешению споров о том, что действия Китая, направленные против американской курятины, противоречат его обязательствам перед членами ВТО, указывают на то, что в данном случае одним из мотивов, скорее всего, была месть.)
Закон США о компенсационной таможенной пошлине (закон, призванный скорректировать эффекты субсидирования экспорта правительствами иностранных государств), который прежде считался неприменимым к «нерыночным» экономикам, снова стал доступным для отраслей американской промышленности, в результате чего в период правления Обамы против Китая было подано рекордное количество несправедливых исков. Число жалоб против Китая, поданных в ВТО при Обаме Управлением торгового представителя США, выросло в пять раз по сравнению с периодом правления Буша. Оно стало гораздо более тщательно проверять потенциальные инвестиции китайцев в США, блокировало предложение о приобретении китайцами части ветряных электростанций в Орегоне и приказало одной китайской технологической компании закрыть американскую фирму, которую та приобрела незадолго до этого. Тревога вокруг угрозы кибершпионажа поставила китайские технологические компании под прицел администрации Обамы и Конгресса, который пошел на чрезвычайные меры и запретил покупку и использование китайских телекоммуникационных продуктов правительственными агентствами США.
Тем временем Пекин тоже не сидел без дела. Пока администрация Обамы ужесточала меры контроля, китайское правительство приняло ряд новых законов, коснувшихся иностранных инвестиций, антимонопольной политики и кибербезопасности. Американские компании быстро назвали эти законы дискриминационными. Кроме того, из Китая стали все чаще приходить сообщения о том, что американские компании там подвергаются нападкам, что они вынуждены выполнять чрезвычайно обременительные требования к документации, что их лишают деловых возможностей и что их заставляют выдавать коммерческие тайны и ключи шифрования.
Продолжавшиеся переговоры между двумя правительствами по вопросу о заключении двустороннего договора об инвестициях, а также переговоры между несколькими правительствами по вопросу о либерализации торговли экологически чистыми товарами и государственных закупок были одними из немногих инициатив, свидетельствовавших о возможности положительного поворота в этих отношениях. Однако все эти инициативы ни к чему не привели, и пессимизм внутри американского сообщества многонациональных компаний по поводу политической ситуации в Китае и направлении изменений делового климата в Китае еще больше укрепился.
В начале 2016 года типичная антикитайская предвыборная риторика оказалась более резкой, чем обычно. Торговая политика Китая подвергалась критике со всех сторон американского политического спектра. Публикация скандальной научной статьи по названием «Китайский шок» (The China Shock), где говорилось, что издержки регулирования для тех рабочих, которые были в наибольшей степени подвержены воздействию притока китайского импорта в начале 2000-х годов, оказались гораздо более значительными, чем ранее считалось, подействовала отрезвляюще на сторонников развития торговых отношений с Китаем и мобилизовала общественное мнение в поддержку более агрессивного подхода к торговле с Китаем.
Только в 2016 году администрация Обамы подала четыре новые жалобы на Китай в ВТО, а Министерство торговли инициировало 24 новых антидемпинговых и компенсационных дела против китайских экспортеров. Однако самым провокационным шагом из всех стало бездействие: США так и не предоставили Китаю статус «рыночной экономики», что необходимо было сделать в течение 15 лет с момента вступления Китая в ВТО. 11 декабря 2016 года наступило, однако никаких изменений в статусе Китая или в политике так и не произошло. В связи с этим 12 декабря Китай инициировал в ВТО спор, который, вероятнее всего, теперь станет главным источником напряжения и неприязни между странами.
На краю пропасти
В начале 2016 года объемы двусторонних инвестиций составили 90 миллиардов долларов, а объем торговли достиг 600 миллиардов долларов. Но 2016 год завершился избранием президента, который, по всей видимости, не понимает, что означает такая степень взаимозависимости, и который намеревается воспользоваться влиянием США, чтобы изменить экономические отношения с Китаем. Многие сторонники развития торговли с Китаем в Вашингтоне, которые некогда решительно отстаивали свою точку зрения, теперь замолчали, видимо, решив, что теперь стало неполиткорректным говорить о пользе американо-китайской торговли, не отдавая дань уважения ее американским жертвам. Страх перед политическими последствиями решения занять позицию, противоречащую позиции президента, стал одной и причин затухания общественных дебатов. Считается, что это «не очень хорошо для бизнеса», если название компании появляется в одном из критических твитов президента.
По всей видимости, Трамп довольно беспечно относится к перспективе торговой войны с Китаем. Создается впечатление, что у него есть мандат на то, чтобы делать все, что ему захочется — чтобы все перевернуть, как кто-то сказал на одной из недавно прошедших конференций. Чаще всего президент говорил о предполагаемых валютных махинациях Китая, которые вдохновили его на призыв ввести 45% пошлину на китайский импорт. Несомненно, обвинения в валютных манипуляциях уже давно устарели. Китайцы не вмешивались в работу валютных рынков для того, чтобы понизить курс юаня, уже больше 10 лет, а в последние несколько лет власти страны предпринимали меры для укрепления своей валюты на фоне стремительного бегства капитала.
В отношениях между США и Китаем есть и другие источники напряженности, которые могут спровоцировать скатывание в пропасть. Дискриминация американских компаний в Китае, фаворитизм в отношении государственных предприятий, масштабное субсидирование промышленности, кражи интеллектуальной собственности, кибершпионаж, более тщательные проверки приобретений китайцев в США, дискриминация китайских телекоммуникационных компаний в США и отказ США относиться к Китаю как к рыночной экономике — все это остается вескими поводами для разногласий в отношениях между странами. Пока президент Трамп и его советники указывают на значительное активное торговое сальдо Китая в двусторонней торговле с США, называя его доказательством нечестных торговых практик, и обещают принять ответные меры, китайское правительство угрожает перестать покупать самолеты у компании Boeing и начать закупать сельскохозяйственную продукцию у Австралии и Канады. Несомненно, китайцы рассматривают возможность нанести ответный удар и по другим мишеням, то есть по компаниям и отраслям, которые имеют влияние на Конгресс и поэтому способны в определенной мере обуздать президента.
Однако больше всего беспокойства вызывает то, что, если рассуждать с позиций китайского истеблишмента, президенту Си (так в тексте — прим. ред.), возможно, будет даже выгодно начать торговую войну с США. Учитывая экономический рост в 6,5% (самый низкий показатель за последние 25 лет), недовольство общественности в связи с падением доходов, коррупцией и серьезным ухудшением экологической ситуации, в политическом смысле Си может выиграть от разрыва отношений с США. Коммунистическая партия и народ могут встать на сторону Си, если он убедительно обвинит США с их экономическими ограничениями в стагнации и тех экономических трудностях, которые могут за этим последовать. Если апеллировать к национальной гордости китайцев, это даст Китаю возможность и силы пережить долгую торговую войну с США — особенно с учетом того, что США продолжают отталкивать от себя друзей и наживать себе врагов в этом регионе.
Как это ни иронично, но Транстихоокеанское партнерство, которое часто ошибочно характеризуют как антикитайскую инициативу, предлагает Китаю гораздо больше стимулов для следования правилам глобальной торговли, чем любой другой инструмент, находящийся в распоряжении американских законодателей. Транстихоокеанское партнерство открыто для новых членов, которые способны выполнить его довольно строгие требования. Множество стран — помимо 12 первоначальных членов — выстроились в очередь, чтобы попасть туда, и начали проводить самые разные реформы, в которых их отчасти мотивировал страх остаться за бортом и бессильно наблюдать за тем, как это партнерство обрастает системами поставок и инвестиций. Китай, несомненно, был заинтересован во вступлении в Транстихоокеанское партнерство в установленном порядке и, возможно, даже надеялся на изменение названия на нечто вроде «Зоны свободной торговли Азиатско-Тихоокеанского региона». Однако то влияние, которым США могли бы в конечном итоге воспользоваться, чтобы урегулировать давние и вновь возникающие трения в отношениях с Китаем, было отвергнуто президентом Трампом, который в первую же неделю своего правления принял решение выйти из Транстихоокеанского партнерства.
Пока господствующие нормы международной торговли остаются нетронутыми, поэтому худшие нарушения — принятие протекционистских мер в одностороннем порядке — до сих пор осуждаются и предотвращаются. Если страны и дальше будут обращаться в ВТО за урегулированием их споров и опираться на систему «легальных инструментов защиты внутренней торговли», это уменьшит вероятность начала торговой войны. Однако теперь, когда в США появился президент, заявляющий о готовности побеждать в таких войнах, и когда китайское правительство обещает не уступать своих позиций, неизбежный исход остается лишь вопросом времени.
Как в случае с кадрами крушения поездка в замедленной съемке, мы можем лишь наблюдать за тем, что на нас надвигается, бессильные что-либо изменить. Факты больше ничего не значат. Никто больше не хочет тщательно все обдумывать. Мы больше не можем надеяться на то, что разум и здравый смысл одержат верх. Контррельсы и стоп-краны, которые в прошлом предотвращали крушения, окончательно вышли из строя. И нам остается только падать в пропасть.
