После российской аннексии Крыма в начале 2014 года политические и военные отношения России с Западом резко ухудшились. Передвижения, учения и угрозы российских вооружённых сил снизили уровень безопасности во всей Европе. НАТО отреагировала на это усилением военного присутствия в Центральной Европе, укрепив в Кремле страхи о возможном окружении. Для предотвращения угрозы гонки вооружений или военной конфронтации обе стороны должны срочно договориться о взаимных мерах по ограничению военного потенциала и заняться контролем над вооружениями.
Разумеется, у России и НАТО очень разные представления о мирном и стабильном европейском порядке в сфере безопасности. Но так было и во времена холодной войны. Однако тогда обе стороны достигали прогресса с помощью инструментов контроля над вооружениями, которые позволяли им налаживать отношения и снижать риск войны. Сегодня же имеются существенные разногласия между странами НАТО по поводу предварительных условий, содержания и формата возможных переговоров с Россией на тему контроля над вооружениями.
В августе прошлого года немецкий министр иностранных дел Франк-Вальтер Штайнмайер предложил всем заинтересованным европейским странам попытаться «перезапустить» систему контроля над вооружениями в Европе, которая является «проверенным и испытанным средством снижения угроз, повышения прозрачности и строительства доверия между Россией и Западом». Такой «структурный диалог», считает Штайнмайер, должен выходить за рамки действующих соглашений.
Шесть недель спустя США решительно отвергли это предложение, заявив, что, пока Россия сохраняет нынешний курс, «просто нет оснований» для новых переговоров о контроле над вооружениями. Вместо этого, считают в США, нужно активизировать действующие соглашения.
Вполне возможно, что немецкое предложение слишком амбициозно. Но предложение Америки является недостаточно амбициозным, и (что, наверное, ещё важнее) оно игнорирует факт провала предыдущих попыток модернизировать важнейшие соглашения, например, Договор об обычных вооружённых силах в Европе и Договор по открытому небу. Более реалистичным подходом, чем немецкий, (и более эффективным, чем американский), стала бы поддержка этими двумя странами идеи введения контроля над вооружениями в стиле Штайнмайера только в одном европейском регионе — Балтийском.
НАТО всегда рассматривала сдерживание и контроль над вооружениями двумя столпами своей стратегии поддержания стабильности в Европе. По этой причине перезапуск системы контроля над вооружениями в регионе Балтийского моря не должен повлиять на действующие механизмы сдерживания, в том числе на ротационное присутствие четырёх батальонов НАТО в странах Прибалтики и в Польше. Переговорный процесс по поводу контроля над вооружениями не должен начинаться с одностороннего сокращения численности войск.
Вместо этого, данный процесс должен начаться со структурного разговора на темы, вызывающие озабоченность у стран региона. Диалог является не просто мягким политическим инструментом для решения вопросов в сфере торговли и экологического сотрудничества; он важен и для политики в сфере безопасности, которая пытается выйти за рамки сдерживания. Целью должно стать согласование ограничений военного потенциала, а также меры, которые помогут создать доверие.
Контроль над вооружениями опирается на прозрачность. К счастью, у НАТО, которое занимает в Балтийском регионе оборонную позицию с использованием обычных вооружений, есть масса поводов выступать за прозрачность. У агрессора появляются преимущества благодаря маскировке и секретности. Это отличительные признаки той «гибридной» войны, которой так боятся в Прибалтике, особенно после вторжения России на территорию Украины.
На этом фоне НАТО следует начать новый диалог о контроле над вооружениями с целью повысить прозрачность в отношении военных ресурсов, которые могут быть использованы в нетрадиционных военных операциях, а также создать систему раннего предупреждения о дестабилизирующих шагах, которые не являются в полном смысле слова актом войны. Учитывая превосходство России в обычных вооружениях в балтийском регионе, НАТО можно не беспокоиться о том, что такой процесс неизбежно приведёт к снижению безопасности в регионе. Гораздо менее очевидно то, будет ли Россия заинтересована в подобном диалоге, хотя Кремлю, наверное, хотелось бы смягчить риск непреднамеренной военной эскалации.
Комиссия по глубокому сокращению ядерного вооружения, состоящая из американских, немецких и российских экспертов в сфере контроля над вооружениями, недавно выступила с конкретными предложениями по решению этой проблемы. В частности, комиссия рекомендует договориться о гарантиях информирования по поводу любого передвижения военных подразделений или их учениях. Она также предлагает меры, которые позволят избежать непреднамеренных военных инцидентов. Наконец, она призывает страны НАТО проявить интерес к российскому предложению заключить соглашение об активации авиатранспондеров, особенно во время полётов самолётов над Балтийским регионом.
Все эти усилия можно было бы подкрепить диалогом о военных стратегиях между собственно странами Балтийского региона. Подобный диалог должен вестись аналитическими центрами, причём в идеале на территории нейтральных странах — в Финляндии или Швеции, а не в официальном формате. Как и диалог по поводу контроля над вооружениями между НАТО и Россией, такие усилия повысят взаимное доверие, не подрывая политику сдерживания.
Усилия по созданию субрегиональной системы контроля над вооружениями повысят европейскую безопасность в целом, став частью работы по определению параметров новой всеобъемлющей системы безопасности в Европе. То, что сработает в балтийском регионе, можно будет адаптировать и применить в более широких масштабах.
Контроль над вооружениями не является необходимостью в спокойные времена или призом за хорошее поведение. Это инструмент строительства — или восстановления — доверия между противниками. Для его эффективного применения каждая из сторон должна сначала получить определённое представление о планах и намерения другой стороны. В этом смысле полуофициальные беседы могли бы сыграть важную роль. Российское нежелание втягиваться в диалог будет указывать на желание страны прибегать к военным сюрпризам в будущем, а значит, даже провал такого диалога пойдёт на пользу НАТО и балтийским странам. Это, несомненно, лучше, чем не делать ничего.
