Пока американцы мучительно размышляют о значении российского вмешательства в американские президентские выборы 2016 года и о том, не было ли взаимовыгодной договоренности между штабом Трампа и российским правительством, русские солдаты продолжают убивать украинцев в Донбассе. Длящийся три года и унесший 10 тысяч жизней конфликт на Украине сегодня не привлекает к себе внимание американских СМИ, если там нет связи с Трампом. Но хотя убийства в Донбассе сегодня кажутся обычным делом, а американцы сосредоточились на вмешательстве России в дела их страны (что абсолютно правильно), Соединенным Штатам непозволительно терять из виду продолжающуюся военно-политическую кампанию Кремля по дестабилизации Украины и по приведению к власти в Киеве пророссийского правительства. Украинский министр иностранных дел Павел Климкин несомненно проинформировал на прошлой неделе госсекретаря Рекса Тиллерсона о последних особенностях этой кампании.
На самом деле существует прямая связь между российской агрессией на Украине и ее вмешательством в американские выборы. Российские попытки привести в Белый дом более сговорчивую фигуру были отчасти направлены на то, чтобы добиться от новой американской администрации отказа от поддержки Украины. Я общался в рамках своих профессиональных обязанностей с российским послом Сергеем Кисляком, и он в ходе этого общения резко критиковал США за поддержку демократического правительства в Киеве. Кисляк и другие чиновники из российского правительства часто говорят, что из-за падения прежнего коррумпированного правительства во главе с Виктором Януковичем важнейшие интересы Москвы оказались под угрозой, и что США надо держаться подальше от Украины.
Украина важна для США не из-за каких-то существенных экономических или военных интересов. Ее значимость в том, что Россия вторглась на территорию соседнего государства и попыталась аннексировать часть его территории, что противоречит базовым принципам международного права, таким как соблюдение суверенитета и территориальной целостности других стран, а также нерушимость границ. Когда эти принципы попираются грубой силой, и никто не противостоит таким наглым действиям, у России усиливаются экспансионистские амбиции и притязания на прилегающие территории, а другие страны мира, видя такой пример, начинают задумываться о достижении аналогичных реваншистских целей с применением силы.
По этим причинам специалисты по национальной безопасности из действующей администрации должны разработать последовательную стратегию по поддержке суверенитета и территориальной целостности Украины. Для этого ей потребуется резко изменить свои убеждения и перебороть себя. Администрация должна на время забыть про возможную договоренность штаба Трампа о том, чтобы бросить Украину под поезд (даже с учетом того, что бывший руководитель этого штаба Пол Манафорт ранее работал на воровской режим Януковича). Этим делом должен заняться независимый специальный прокурор. Ответственные работники системы национальной безопасности в Белом доме, Госдепартаменте и Пентагоне не должны отвлекаться на эти проблемы, поскольку им необходимо заняться разработкой политики, которая помешает России добиться своих целей на Украине. Для начала им следует сосредоточиться на решении следующих шести вопросов.
1. Новая администрация должна продолжать работу по укреплению украинской обороны от российской агрессии. Начатая в 2016 году Обамой программа обучения и оснащения вооруженных сил Украины на сумму 335 миллионов долларов это хорошее начало, от которого можно отталкиваться в дальнейшей работе. Та военная подготовка, которую проводят с украинцами британские, канадские, литовские и американские военные, существенно укрепила их боевой потенциал, дав им навыки, умения и средства для отражения атак, таких как смертоносное наступление в Авдеевке в конце января. Потеряв несколько десятков человек, украинские войска все же отстояли Авдеевку и отразили совместное наступление русских и сепаратистов. Украинских военных на линии фронта в то время обучали американские инструкторы.
Новая администрация должна расширить программу боевой подготовки, со временем включив в нее отработку навыков общевойскового боя (это будет качественный скачок в обучении), а кроме того, предоставить Украине оборонительное оружие и военную технику. Сюда входят противотанковые ракеты и контрбатарейные РЛС с системой управления огнем, которые позволят украинским военным наносить удары по боевым позициям вражеской артиллерии. Основная часть украинских потерь — от российских реактивных систем залпового огня, минометов и мобильной артиллерии. Поэтому США и другие страны НАТО должны предоставить Украине средства для обороны от этих смертоносных видов вооружений, многие из которых без разбора наносят потери как военным, так и гражданскому населению.
Кое-кто утверждает, что если вооружить Украину, Россия пойдет на эскалацию конфликта, и что оборонительное оружие не изменит соотношение сил на поле боя в пользу Украины, так как Москва обладает огромным превосходством в огневой мощи. Но российским и сепаратистским войскам в этом случае будет гораздо труднее проводить наступления и захватывать новые участки территории, что они попытались сделать в Авдеевке, поскольку потерь у них будет намного больше. Для российского Генерального штаба отказ НАТО вооружать Украину это гораздо более серьезная провокация, чем предоставление оборонительного оружия.
2. США надо непосредственно подключиться к дипломатическим усилиям по урегулированию конфликта. На начальном этапе кризиса Соединенные Штаты и Европейский Союз напрямую проводили дискуссии с российскими и украинскими представителями. Однако французский президент Франсуа Олланд и канцлер Германии Ангела Меркель оттеснили США в сторону в дипломатическом процессе, отказав Бараку Обаме в участии во встрече с российским президентом Владимиром Путиным и украинским руководителем Порошенко в Нормандии в июне 2014 года, которая положила начало так называемой «Нормандской четверке» (Франция, Германия, Украина и Россия). В отсутствие США члены четверки в феврале 2015 года согласовали плохо проработанный минский протокол, из-за которого роль российских ставленников на переговорах усилилась, а Москва получила предлог для блокирования Минских соглашений.
Эти ставленники получили место за столом переговоров и приняли участие в обсуждении практических аспектов реализации минского протокола, среди которых было положение о предоставлении доступа наблюдателям ОБСЕ на всю территорию Донбасса и об отводе тяжелых вооружений. Таким образом, февральское соглашение 2015 года позволило Москве переложить всю ответственность на пророссийских сепаратистов, воюющих на востоке Украины. Вполне предсказуемо за два года после подписания Минских соглашений никакого прогресса в Донбассе не достигнуто. После вторжения в Грузию в 2008 году Москва повела хитрую игру, инициировав международные переговоры в Женеве. Кремль прекрасно понимает, что видимость переговоров позволяет сохранять статус-кво, а действия его местных ставленников дают Москве возможность снять с себя всю ответственность. Соединенные Штаты должны напрямую подключиться к переговорному процессу, чтобы изменить такую динамику.
3. Урегулирование конфликта невозможно без усиления давления на Россию. По общему признанию, это непростая задача. Россия хочет управлять правительством в Киеве и готова вести долгую игру, вкладывая значительные средства в достижение своих целей. Хотя санкции наносят несомненный ущерб российской экономике, Москва наверняка сделала ставку на то, что со временем она при помощи различных средств подкупа сумеет оказать нужное воздействие на европейских лидеров (и на американского), и те дезертируют, отказавшись от существующего консенсуса. Поэтому США должны довести до максимума давление на Россию, для чего им надо ослаблять или усиливать санкции в зависимости от ее поведения. Координировать санкционный режим довольно трудно, потому что здесь требуется взаимодействие ЕС и США, а процесс принятия решений в Евросоюзе медленный и обременительный. Более того, односторонние американские санкции, направленные против разработки месторождений энергоресурсов и оборонно-промышленного комплекса, будут неэффективны без участия ЕС, так как европейские компании просто заберут себе те контракты, от которых откажутся их американские конкуренты. Но финансовые санкции регулировать проще, и они в меньшей степени зависят от соответствующих европейских мер. Далее, существует значительный потенциал для усиления действующих финансовых санкций. На сегодня США ввели «блокирующие санкции» (это санкции, останавливающие все финансовые операции компании) только против одного российского банка, который даже не входит в первую двадцатку крупнейших финансовых учреждений России. Следовательно, односторонние финансовые санкции США нужно рассматривать как инструмент по созданию стимулов для выполнения Минских соглашений.
4. Надо изменить временные рамки. В настоящее время Россия ведет долгую игру, не отказываясь от военных вариантов действий и в то же время экспериментируя с политической подрывной деятельностью, где она в качестве инструментов использует коррупцию и олигархов. Санкции и низкие цены на нефть вредят российской экономике, однако их действие носит постепенный и кумулятивный характер. Этого достаточно, чтобы повлиять на решения по поводу следующих шагов России, однако мало, чтобы подвергнуть сомнению результативность всей миссии. Поэтому администрация должна совместно с Францией и Германией составить детальную дорожную карту по выполнению минского протокола и очень конкретно заявить о том, какие шаги и в какой последовательности надо предпринять.
Хотя заключенные в сентябре 2014 и в феврале 2015 года Минские соглашения далеки от совершенства, их ключевые положения позволяют продвигаться вперед и восстанавливать власть Украины над Донбассом. Но для успешного выполнения этих договоренностей минскую дорожную карту следует привязать к конкретному графику. Например, западным лидерам надо настоять на том, чтобы Россия отвела свои войска от линии соприкосновения к конкретной дате. Сейчас в этом требовании нет сроков, и поэтому российско-сепаратистские и украинские войска продолжают сидеть в окопах, порой на расстоянии менее 100 метров от линии разграничения. Когда войска отойдут от линии соприкосновения, наблюдательная миссия ОБСЕ должна получить полномочия и возможность в любой момент проверить, выведено ли тяжелое оружие из указанных зон, причем этот отвод тоже должен быть осуществлен к конкретной дате. В настоящее время нет конкретного временного графика отвода тяжелого оружия, а наблюдатели ОБСЕ работают только в дневное время. Вряд ли это способствует надежной демилитаризации. Если будет строгий график исполнения Минских соглашений, Россия столкнется с негативными последствиями за его невыполнение, в основном в форме ужесточения санкций. На сегодня из-за отсутствия конкретных сроков и карательных мер за их несоблюдение возникает опасное статус-кво, а у Москвы появляется соблазн переждать санкции Запада. Ведь Путин находится у власти 17 лет, и он видел немало западные руководителей, которые приходили и уходили. Возможно, он думает, что надо немного потерпеть, и тогда западное единодушие в вопросе санкций ослабнет.
5. Новая администрация должна по-прежнему содействовать успехам Украины. Администрация Обамы уделяла огромное внимание этой стране, а вице-президент Джо Байден регулярно общался с украинским руководством. Администрация Обамы также выдвигала определенные условия оказания помощи, чтобы заставить украинских лидеров осуществить трудные, но необходимые реформы. Новая администрация окажет Украине медвежью услугу (и явно поможет российским интересам), если станет проводить политику попустительства. Хотя на Украине существует активное гражданское общества, а в правительстве и в парламенте работают сильные реформаторы, там также есть люди, оставшиеся от прежней системы, которые продолжают наживаться на глубоко укоренившейся коррупции. По настоянию США в стране были созданы мощные институты по борьбе с повсеместной коррупцией, включая Национальное антикоррупционное бюро и Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции. Но слабая судебная система и клановые группировки в бюрократическом аппарате продолжают вести жестокую борьбу против этих новых институтов, совершенно верно понимая, что те в состоянии изменить всю систему. Только благодаря согласованному давлению и бдительности Запада можно будет добиться того, чтобы украинские правоохранительные органы со временем начали выполнять свои обязанности должным образом.
6. Новая администрация должна настаивать на том, чтобы Европа активнее поддерживала демократическое развитие Украины. Европейские страны просто не оказывают на Украину должное давление в целях осуществления реформ и не ставят ей соответствующие условия оказания помощи, как это делают Соединенные Штаты и Международный валютный фонд. Европа больше всех выиграет от успехов Украины и больше всех проиграет от ее неудач, а поэтому ей надо отказаться от своей странной и подозрительной пассивности. Европейским послам в Киеве пора выйти из своей привычной и комфортной среды, где они пишут телеграммы в свои столицы и выступают с речами о необходимости дальнейших реформ. Конечно, Украина за последние годы добилась огромных успехов. Но чтобы двигаться дальше, ей требуется скоординированное и упреждающее содействие американских и европейских руководителей. Только они могут помочь Украине продолжать реформы, укреплять свои демократические институты и повышать обороноспособность в целях защиты суверенитета и территориальной целостности.
Ради будущего европейской безопасности и либерального международного порядка мировое сообщество должно сделать так, чтобы когда кремлевские лидеры через десять лет будут анализировать итоги российской оккупации Украины, они поймут, что это был стратегический просчет, благодаря которому Украина бесповоротно встала на путь сближения с Западом и построения либеральной демократии.
