13 марта комиссар ЕС по вопросам конкуренции Маргрет Вестагер (Margrethe Vestager) сообщила о том, что Европейская комиссия готова к мирному урегулированию длящегося уже пятый год антимонопольного дела против Газпрома, который обвинялся в злоупотреблении своей позицией на рынках стран Центральной и Юго-Восточной Европы. Хотя рыночные последствия такого решения еще предстоит проанализировать, подобный вариант развития событий кажется вполне вероятным. В ходе антимонопольного расследования были установлены факты злоупотреблений и того, что игроки центральноевропейского газового рынка понесли убытки. Однако российский концерн в итоге сможет избежать формальных обвинений в нарушении правил конкуренции и штрафа.
Обязательства, которые готов взять на себя Газпром, позволят быстрее унифицировать применяемые концерном в Центральной и Юго-Восточной Европе практики с теми, какие он использует в западной части континента. В первую очередь это повлечет за собой отказ от таких положений контрактов, которые ограничивают свободное перемещение газа и позволяют менять цены в зависимости от покупателя. Кроме того, Газпром обязуется предпринять шаги, которые улучшат ситуацию на наиболее изолированных рынках региона (Болгария и страны Балтии).
Готовность Газпрома изменить свои методы связана в значительной степени с происходящими в ЕС рыночными и законодательными изменениями, а также с шагами, нацеленными на диверсификацию источников поставок и интеграцию. Обязательства Газпрома таким образом вписываются в европейскую стратегию концерна, которая начала претерпевать изменения уже некоторое время назад. Вероятно, на некоторые уступки Газпром пошел бы в любом случае вне зависимости от исхода антимонопольного разбирательства. В итоге полюбовное завершение дела в основном положит конец прежним практикам, которые в последние годы уже подвергались пересмотру, но не позволит предотвратить новые проблемы, связанные с более агрессивной рыночной игрой Газпрома в ЕС или с доминированием концерна на рынках Центральной и Юго-Восточной Европы (например, связанных с проектом «Северный поток-2»).
По итогам завершившегося весной 2015 года антимонопольного расследования Еврокомиссия обвинила российский концерн в злоупотреблении доминирующим положением и использовании монополистских практик в странах Центральной и Юго-Восточной Европы. Следуя процедуре, Газпром дал письменный ответ на эти претензии еще в сентябре 2015 года, а также составил предварительный список так называемых обязательств, которые он готов на себя взять в связи с выдвинутыми обвинениями.
14 февраля 2017 года после продолжавшихся почти полтора года переговоров Газпром представил окончательный список обязательств. Еврокомиссия на данном этапе приняла их, сочтя, что они соответствуют выдвинутым претензиям и помогут повысить конкурентоспособность и ликвидность рынка газа в Центральной и Юго-Восточной Европе, которых касалось расследование. Теперь Еврокомиссия приступила к этапу рыночной оценки обязательств Газпрома. Это значит, что она изучит, какие возможные рыночные последствия может принести их внедрение. В ближайшие семь недель (до 4 мая) Еврокомиссия будет ждать замечаний и комментариев от заинтересованных игроков, в первую очередь — от центральноевропейских участников рынка и правительств отдельных стран. Пока государства Центральной и Юго-Восточной Европы реагируют не слишком активно. Критическую оценку обязательствам Газпрома дал польский нефтегазовый концерн PGNiG.
Ознакомившись с мнениями участников рынка, Еврокомиссия решит, можно ли на их основе отклонить предложение российского концерна и вынести решение о нарушении антимонопольного права (prohibition decision), за которым последует обнародование доказательных материалов дела и штраф. Такой вариант событий кажется в свете последних событий не слишком вероятным, и, скорое всего, Еврокомиссия вынесет положительное решение. Тогда предложения Газпрома обретут юридическую силу, и концерну придется отказаться от некоторых практик, которые дискриминировали получателей в Центральной и Юго-Восточной Европе.
Обязательства Газпрома
Официальный список претензий, которые в апреле 2015 года направила Газпрому Еврокомиссия, включал в себя обвинения в злоупотреблении доминирующей позицией на рынках восьми стран-членов ЕС: Болгарии, Чехии, Эстонии, Литвы, Латвии, Польши, Словакии и Венгрии. Концерн нарушал законы о конкуренции, используя стратегию разделения экспорта, в частности, путем запрета на реэкспорт сырья, завышения цен (в Польше и странах Балтии) и увязывания поставок с обязательствами, касающимися транспортной инфраструктуры (Польша и Болгария). Стремясь закончить антимонопольное расследование компромиссным решением, Газпром обязался предпринять шаги, нацеленные на нормализацию ситуации во всех указанных Еврокомиссией сферах.
Прежде всего концерн откажется от использования в действующих и будущих контрактах на поставки газа покупателям в Центральной и Юго-Восточной Европе от большинства положений, которые ограничивают свободное перемещение газа и позволяют варьировать цены. В особенности — от прямых и опосредованных территориальных ограничений (которые делают невозможным или осложняют реэкспорт или перепродажу газа). Также Газпром будет обязан упростить процедуру пересмотра цен в привязке к так называемому бенчмарку (связанному с ценами на западноевропейских газовых хабах и на граничных пунктах).
Такие нововведения в какой-то мере повторяют те изменения, которые примерно с середины 2000-х годов вносились в контракты с западноевропейским клиентам. Это особенно важно для тех стран, в которых пересмотр принципов поставок происходил слишком медленно или вообще не производился, в первую очередь для Болгарии и стран Балтии. В ряде других стран региона, в том числе в странах Вышеградской группы, согласно доступной информации, процесс адаптации цен к рыночным стандартам и постепенного исключения из договоров территориальных ограничений уже начался. В какой-то мере это было связано с антимонопольным разбирательством, а в какой-то — с интеграцией региональных рынков и снижением нефтяных цен, благодаря которому снизились привязанные к ним в контрактах Газпрома цены на газ.
Одновременно российский концерн обязуется внести изменения в транзитный договор с Болгарией. Она получит возможность интегрироваться с соседними странами (в том числе с Грецией), локальный регулятор сможет в большей степени контролировать транспортировку газа внутри страны, а Газпром откажется от финансовых претензий к Софии, связанных с ее отказом от строительства газопровода «Южный поток» на болгарской территории. И, наконец, концерн позволит Болгарии и странам Балтии менять пункты поставок, указанные в контрактах, и откроет таким образом путь к так называемым своповым операциям (Польша сможет осуществлять виртуальные поставки в страны Балтии, Словакия и Венгрия — в Болгарию).
Значение обязательств для региона
Комплексную оценку значения предложенных Газпромом обязательств дать сложно — в частности из-за того, что они затрагивают отдельные положения контрактов, на которые распространяется коммерческая тайна. Для разных стран эти последствия окажутся, несомненно, разными. В наибольшем выигрыше окажутся Болгария и страны Балтии (в первую очередь Литва). Другие государства (в том числе страны Вышеградской четверки, которые находятся в менее изолированном положении) получат возможность упрочить рыночную основу своих отношений с российским концерном.
Обязательства Газпрома позволят в частности, в большей степени (хотя, возможно, не в полной мере) увязать цены в регионе с ценами на западноевропейских рынках газа — в первую очередь немецком. Одновременно сложно с уверенностью сказать, насколько изменения в политике Газпрома связаны с антимонопольным расследованием еврокомиссии, а насколько — с переменами на рынках и предпринимающимися в регионе шагами, нацеленными на диверсификацию источников поставок, которые заставили концерн внести коррективы в свою европейскую стратегию.
В случае стран Вышеградской четверки обязательства Газпрома не столько приведут к модификации некоторых стратегий концерна, сколько ускорят по меньшей мере часть тех процессов, которые бы появились в любом случае в связи с изменениями на рынке (увеличение роли хабов и доступа к ним игроков из Центральной Европы) и нормами европейского законодательства (например, с запретом на территориальные ограничения в договорах).
Обязательства Газпрома касаются преимущественно тех методов, к которым он обращался в прошлом и которые в последние годы претерпели изменения. Между тем они лишь в незначительной степени ориентированы на будущее и предотвращение новых рисков, связанных с доминирующей позицией Газпрома в некоторых странах. Это видно, в частности, на примере обязательств, связанных с газовой инфраструктурой региона: они касаются нереализованного проекта «Южный поток», но не затрагивают тему новых газопроводов, которые могут оказать большое влияние на безопасность поставок газа (проект «Северный поток-2» и его сухопутное продолжение EUGAL, проект «Турецкий поток» и его сухопутные продолжения в ЕС).
Ситуация, в которой Газпром берет на себя обязательства в ускоренном темпе отказаться от во многих случаях неизбежного пересмотра своих методов, а одновременно уходит от наказания за монополистские практики, выглядит неоднозначно. Она может вызывать недовольство у части центральноевропейских компаний и государств, которые понесли в прошлом от этих практик ощутимые убытки.
Значение для Газпрома и России
Газпром изначально стремился к мирному соглашению в антимонопольном деле: об этом говорит то, что он направил Еврокомиссии список своих обязательств. Если ее решение окажется положительным, нарушение концерном правил конкуренции не получит формальной оценки. В итоге Газпром сможет избежать штрафа, а Еврокомиссия не станет обнародовать доказательный материал, собранный на всех этапах расследования. Таким образом, список обязательств — это, с одной стороны, знак готовности пойти на уступки и дать юридические гарантии того, что некоторые практики, которые использовались в Центральной и Юго-Восточной Европе, претерпят изменения. С другой стороны, насколько болезненными станут эти ограничения для Газпрома, сказать сложно, поскольку содержание контрактов остается тайным. Исходя из общедоступной информации об изменениях, которые внес концерн в договоры с покупателями из Западной Европы, можно сказать, что заявленные обязательства окажутся для российской стороны не слишком обременительными.
Во-первых, Газпрому не придется предпринимать никаких действий по реструктуризации или продаже активов. Все обязательства касаются лишь содержания контрактов с покупателями в Центральной и Юго-Восточной Европе на поставки или транзит газа.
Во-вторых, подавляющая часть обязательств Газпрома в отношении покупателей из этих регионов (унификация положений о пересмотре цены, отказ от положений, ограничивающих свободный оборот газа на всем рынке ЕС) в предыдущие годы уже стала реальностью в договорах с клиентами из Западной Европы. Внедрение таких изменений в контракты с центральноевропейскими клиентами — это часть новой стратегии Газпрома в отношении Евросоюза, в рамках которой концерн все чаще придерживается норм европейского законодательства, продает газ на аукционах, претворяет в жизнь новые инфраструктурные проекты и активизирует игру по сохранению или даже увеличению своей доли на рынке.
В-третьих, некоторые обязательства выглядят уступками лишь на первый взгляд. Примером может послужить здесь намерение включить в газовые договоры положение, позволяющее покупателям менять пункт получения российского газа. На практике операции такого рода будут проходить на выгодных для Газпрома условиях: объем поставок должен составлять как минимум 100 миллионов кубометров в год, а за смену пункта покупателю придется дополнительно заплатить. Кроме того, концерн не будет нести ответственности за возможные проблемы, которые возникнут при смене пункта получения газа, и оставит за собой право отказать в выполнении требования покупателя при отсутствии необходимых транзитных мощностей или объема сырья.
Процесс и газовые отношения между Россией и ЕС
Вероятность полюбовного завершения антимонопольного дела против Газпрома указывает на то, что и Россия, и европейская комиссия заинтересованы в нормализации двусторонних газовых отношений.
Для Газпрома и России Европейский Союз в перспективе как минимум ближайшего десятилетия останется стратегическим рынком сбыта. Учитывая изменение условий на рынке ЕС и РФ, можно ожидать, что Газпром продолжит модифицировать свою стратегию в отношении европейских покупателей, ориентируясь на европейские реалии (например, пересматривая положения договоров, увеличивая объем продажи сырья на аукционах). Можно предположить, что многие пункты тех обязательств, которые согласился взять на себя Газпром, претворялись бы в жизнь в любом случае (с тем отличием, что, вероятно, медленнее и по-разному для разных стран). Ясно также, что в ближайшее время российский концерн начнет еще более решительно продвигать в ЕС свои проекты по строительству новых газопроводов: «Северного потока-2» и «Турецкого потока». Газпром рассчитывает, что благодаря нормализации двусторонних отношений с ЕС (которая станет возможна в том числе благодаря конструктивной позиции концерна в антимонопольном разбирательстве) Европейская комиссия не станет блокировать эти инициативы, а он в итоге получит инструменты для достижения своих целей на европейском рынке газа (увеличение доли присутствия, максимизация прибыли).
Стремление Еврокомиссии завершить антимонопольное расследование компромиссом несмотря на серьезные возражения, возникающие в связи с таким решением, показывает, что Брюссель при поддержке крупнейших государств ЕС (в том числе Германии) хочет наладить газовые отношения с Россией. Подтверждением этому служат благоприятное для Газпрома решение, которое Еврокомиссия приняла в конце прошлого года (расширении доступа к трубопроводу OPAL), а также все более благосклонное отношение ЕС к проекту «Северный поток-2».
Тот факт, что Газпрому удастся избежать наказания за свои монополистские практики в Центральной и Юго-Восточной Европе, может, однако, подорвать доверие части стран этих регионов к Еврокомиссии. Из-за существующего в ЕС расхождения мнений по поводу самого разбирательства и российских газовых проектов можно ожидать роста внутриевропейских противоречий. Сторонами конфликта выступают здесь Центральная Европа (в первую очередь Польша) и Германия, а их спор касается оптимального формата сотрудничества с Газпромом и контактов с Россией в контексте продолжающегося конфликта на Украине и роли российского сырья на европейском газовом рынке.
