В украинских городах после Майдана один за другим стали появляться подразделения муниципальной полиции. Эти формирования по охране общественного порядка уже успели стать фигурантами громких скандалов в регионах, в том числе после сомнительных назначений, таких, как в Днепре, где главой муниципальной полиции стал экс-командир местного «Беркута» Андрей Ткаченко. «Апостроф» разобрался, что из себя представляет муниципальная полиция, для чего ее создают мэры крупных городов и кто платит за эту структуру.
Полиция без закона
Создание муниципальной полиции было одним из условий коалиционного соглашения, составленного парламентариями VIII созыва. Для воплощения идеи в Раде даже был зарегистрирован законопроект «О муниципальной страже». Его авторами стали лидеры фракций «Батькивщина», «Самопомич», «Блок Петра Порошенко» и Радикальной партии. Проектом закона предполагается, что муниципальная стража создается по решению местных органов власти: горсовета, сельсовета, территориальной громады. Соответственно, финансируются муниципалы из местных бюджетов и выполняют сугубо локальные задачи по охране общественного порядка, памятников истории, культуры и объектов коммунальной собственности, следят за правилами благоустройства территории, чистотой улиц, правильной парковкой транспорта, организацией торговли. То есть выполняют все контролирующие административные функции, а блок уголовных правонарушений остается за Нацполицией.
Но дальше первого чтения законопроект «О муниципальной страже» в парламенте не пошел. Главное юридическое управление ВР и научно-экспертное управление раскритиковали проект закона как такой, чьи нормы не согласовываются с действующим законодательством Украины, а отдельные положения выписаны абстрактно. Например, в документе четко не разграничены функции муниципальной и Национальной полиции, а пункт о том, что муниципалы могут ограничивать права и свободы граждан, «если другим способом не могут быть выполнены возложенные на муниципальную стражу задания», юристы ВР рассматривают как поле для широкой дискреции и злоупотреблений.
Несмотря на то, что законопроект нардепы отложили на неопределенный срок, в некоторых городах Украины все же появились подразделения муниципальной полиции, которые были оформлены местными органами власти как коммунальные предприятия. Ведь, согласно действующему закону «О местном самоуправлении», исполнительные органы городских, поселковых и сельских советов имеют право создавать правоохранительные формирования, которые содержатся за счет средств местного самоуправления. Лицензию на такую деятельность, которая регистрируется документами как «охранная», выдает МВД. КП с силовыми функциями уже созданы в Виннице, Кременчуге, Одессе, Дружковке, Днепре, Львове и других городах Украины.
Чем же занимаются муниципалы? Например, в отчете муниципальной полиции Днепра сказано, что в 2016 году муниципальные стражи порядка установили факт воровства двух туй, провели беседы с подростками о вреде алкоголя и табака, привлекались к охране общественного порядка на празднике последнего звонка, концерте «Океана Эльзы», днях Японии, гоняли стихийных торговцев и закрывали точки незаконной продажи алкоголя.
«Наша задача — профилактика правонарушений во время проведения массовых мероприятий в Днепре, например, футбольных матчей, — рассказывает „Апострофу" подробности своей работы сотрудник муниципальной полиции Днепра Владимир Синельников. — Мы ведем патрулирование мест массовых скоплений людей: парков, скверов, набережной. Охраняем объекты муниципального значения. Занимаемся профилактикой МАФов и так называемых „наливаек": мест по разливу спиртного в мелкую посуду. Фиксируем факты нарушений правил торговли. Ведем профилактическую работу с трудными подростками в школах, интернатах, детдомах. Патрулируем улицы города на служебных автомобилях. Реагируем на обращения граждан с различными просьбами о помощи, консультациями и, конечно, тесно сотрудничаем и содействуем Нацполиции в борьбе с криминалом».
Зарплата муниципалов, по словам самих полицейских, сильно отличается от окладов их коллег из патрульной полиции. Например, в Одессе муниципальный полицейский получает 300 гривен за сутки дежурства, а в Днепре жалованье правоохранителя-коммунальщика — 4,5 тысяч гривен в месяц, плюс премии, как «Апострофу» сообщили сами муниципальные полицейские. В то время как патрульные полицейские в месяц получают до 8 тысяч гривен.
Зачем это нужно
Но для чего местным властям плодить новые правоохранительные органы в своих регионах, если их деятельность все равно подвязана под работу Нацполиции? По словам начальника управления по вопросам взаимодействия с правоохранительными органами по обеспечению правопорядка и муниципальной безопасности КГГА Олега Куявского, тому же Киеву муниципалы нужны для того, чтобы разгрузить полицейских.
«Чтобы дать им возможность заниматься тяжелыми преступлениями, а преступления в сфере благоустройства, охраны и защиты коммунальной собственности мы как город готовы брать на себя», — пояснил «Апострофу» Куявский.
Да и сами муниципальные полицейские уверяют, что не подменяют своей деятельностью работу Нацполиции. «Так как мы не занимаемся сбором первичного материала, только административные протоколы. Мы не используем огнестрельное оружие. Только спецсредства, разрешенные законодательством: бронежилеты, каски, щиты», — добавил Владимир Синельников.
Отряды муниципальной полиции действуют практически во всех развитых странах Европы: Польше, Италии, Испании, Германии, Франции, Швейцарии, а также в США. Они работают как органы по предотвращению нарушений, так называемая «превентивная полиция». Однако, по мнению директора Центра исследований правоохранительной деятельности Олега Мартыненко, отечественные муниципалы появляются в городах совсем по другим соображениям.
«Если это муниципальная полиция по европейскому образцу, она занимается административными правонарушениями и мелкими уголовными преступлениями, собирает материалы и передает в суд, а серьезными преступлениями занимаются центральные власти. Муниципальную охрану, которая работает у нас, обычно хотят иметь при себе все мэры, чтобы обезопасить себя от силовых нападок, а также для того, чтобы они выполняли функцию сбора платежей с неплательщиков и парковок. Но последнюю функцию могут выполнять и обычные коммунальные службы», — рассказал «Апострофу» Мартыненко.
С экспертом соглашается и известный волонтер Роман Синицын. «Это фактически карманные охранные структуры, которые очень похожи на полицию, у каждого местного феодала или царька. Каждому условному мэру какого-то райцентра хочется иметь свою „палку". Предотвращать незаконную торговлю? Они просто будут бабло собирать — и все», — говорил «Апострофу» волонтер.
Чтобы муниципалы не становились личными блюстителями интересов мэра, по словам правозащитника Эдуарда Багирова, есть простой рецепт. «Конечно, такая структура нужна, но в том случае, если руководителей муниципальной полиции будут назначать на открытом голосовании жители конкретного района, административной единицы. А до тех пор, пока начальников муниципалов будет назначать глава райадминистрации, райсовета, горсовета, это будет коррупционная структура», — уверил «Апостроф» эксперт.
А пока муниципалы, например, львовского КП «Муниципальная дружина» даже не скрывают, что одна из задач предприятия — «защита депутатов и должностных лиц городского совета от противоправных посягательств».
Кстати, деятельность муниципалов влетает местным бюджетам в копеечку, и позволить себе собственных правоохранителей могут только крупные города. Например, в бюджете Кременчуга на услуги таких копов заложено 3,2 миллиона гривен.
Копы или недокопы
Краеугольным камнем работы муниципалов являются их полномочия и ответ на вопрос: имеют ли право такие копы задерживать граждан? Так как законопроект «О муниципальной страже» до сих пор пылится в парламенте, каждое КП с силовыми функциями руководствуется собственным уставом, который принимается на сессии местными депутатами. Вот и получается, что в зависимости от города полномочия муниципальных копов отличаются. Так, например, муниципалы Львова имеют право взимать парковочный сбор, контролировать правила торговли алкогольной и табачной продукцией, а их коллеги из Чернигова, согласно уставу, таких прав не имеют.
Из-за непрозрачности полномочий муниципалов между ними и гражданами возникают конфликты. Так было в июне прошлого года в Днепре. О сути конфликта «Апострофу» рассказала член общественной организации «Самозащита предпринимателей» Ирина Головко.
«Это охранное КП участвовало в попытке сноса молочного киоска члена нашей организации по улице Новокрымская. Рано утром мимо киоска демонстративно проехало три автобуса. В двух были непонятные люди без опознавательных знаков в военной форме, в третьем, как потом оказалось, — обычные титушки. Не предъявляя никаких претензий, со стороны КП начали брызгать людей газом и бить. Заявления в полицию были написаны, медицинские заключения ожога глаз представлены, но мер никаких к этой структуре не приняли. Кстати, сейчас на этом месте стоит другой киоск нового хозяина. Для того и сносили — место освобождали», — жалуется Головко.
Как пояснила «Апострофу» юрист из Днепра Юлия Сегеда, уже сама приставка «полиция» в названии муниципалов незаконна, а значит, требовать у граждан предъявлять документы, в отличие от настоящих полицейских, коммунальщики не имеют права.
«Есть закон об охранной деятельности, который запрещает использовать названия государственных органов. Но руководство города у нас решило, что с названием „полиция" люди будут путаться, и по факту вышла пиратская копия полиции: была скопирована форма Нацполиции, шевроны. В итоге обыватель не отличает Национальную полицию от муниципальной. Муниципалы требуют предъявить документы, и люди их слушаются, выполняют их требования, потому что считают, что это — настоящая полиция», — говорит эксперт.
Чтобы избежать путаницы, в МВД на днях решили запретить местным властям использовать слово «полиция» в наименовании муниципалов. «Все должны будут перерегистрироваться и убрать слово «полиция» из своих названий. Муниципальные формирования по охране общественного порядка могут называться «стража» или как-то похоже, на что уже местному самоуправлению фантазии хватит, но «полиция» может быть в стране только одна — а именно Национальная полиция Украина, — заявил спикер МВД Артем Шевченко.
По словам юристов, опрошенных «Апострофом», деятельность муниципалов по своей организационно-правовой форме действительно наиболее близка к охранной. Но такой формат ограничивает сотрудников КП в силовых полномочиях, поэтому некоторые мэры идут другим путем, способствуя созданию общественных формирований граждан. По такой схеме работает «Муниципальная варта» в Киеве.
«Она действует в организационно-правовой форме „общественное формирование", ведь обеспечивать общественный порядок может единственная правовая форма „общественное формирование". Коммунальное предприятие может обеспечивать только охранную функцию, — рассказывает „Апострофу" Олег Куявский. — Согласно закону „Об участии граждан в охране общественного порядка", причем закон двоякой трактовки, „Муниципальная варта", с одной стороны, может действовать совместно с органами полиции, а с другой, они имеют право задерживать нарушителей и доставлять к себе в штаб в случае, если исчерпаны другие методы воздействия».
Кроме того, члены общественного формирования имеют право составлять административные протоколы на нарушителей, а сотрудники охранного ведомства, пусть даже и коммунального, таких полномочий не имеют. «Задержание лица персоналом охраны не является административным задержанием», — сказано в тексте закона «Об охранной деятельности».
Но сами по себе коммунальные предприятия, как бы они ни назывались, пусть даже и полицией, никаких прав, согласно единственному закону, который позволяет использовать право задержания, не имеют. Об этом «Апострофу» говорит юрист Денис Монастырский.
«В законе „О Национальной полиции" ничего о них не сказано. Соответственно, местные власти пытаются находить золотую средину. С одной стороны, нужны деньги на форму, автомобили, бензин и прочее, но город не может на общественное формирование передать эти деньги, поэтому создаются КП. Но КП не уполномочены на задержание, патрулирование и тем более на использование спецсредств. На это уполномочены общественные формирования. Поэтому создается симбиоз: общественное формирование, как правило, одноименное, и коммунальное предприятие. Но в случае, когда проходит массовое мероприятие, появляются люди в черном или синем и начинают применять силу, то возникает масса вопросов: на основании чего, в рамках ли закона и кто они такие?» — отмечает эксперт.
Если все же муниципалы пытаются задержать гражданина или даже применить к нему спецсредства, юристы советуют незамедлительно вызывать настоящих копов. «Тут зависит от правового статуса, в котором находится эта полиция. Если это статус „общественного формирования" и происходит задержание во время мирного митинга или нарушение прав человека, например, избиение спецсредствами, то обязательно нужно вызывать Нацполицию и по возможности фиксировать нарушение на видеокамеру, чтобы потом можно было представить эти доказательства полиции, ведь правонарушения общественников фиксирует именно Нацполиция», — добавил Монастырский.
Но пока в Украине не появится закон, который бы четко и прозрачно регламентировал деятельность муниципальных полицейских, ситуация с «недокопами» будет оставаться на грани права и самоуправства. «Но, к сожалению, субъекта, заинтересованного в принятии такого закона, сегодня в Украине нет», — резюмировал Денис Монастырский.
