Мы вот уже не первый год живем в эпоху ведомственного замешательства. Громкие лозунги зачастую обладают большим влиянием, чем даже самые простые и очевидные реалии. Возникающее не первый раз обсуждение «системы добычи» на французский манер является прекрасным тому примером.
Сколько официальных лиц прикрывались якобы устроенными их администрацией препонами в оправдание собственного бессилия и недостатка воли, в объяснение отсутствия или медлительности реформ? Хорошая отговорка. Отчасти такое утверждение действительно верно, однако в нем явно видны преувеличения, и оно, по всей видимости, служит оправданием для не самых благовидных намерений.
В бытность кандидатом в президенты Эммануэль Макрон заявил, что за первые несколько месяцев на посту изменит или утвердит «все руководящие посты в государственном секторе». После избрания он подчеркнул, что начнет этот пересмотр.
«На усмотрение правительства»
Премьер-министр Эдуар Филипп (Edouard Philippe) тоже запустил масштабную реформу работы правительства, кардинальным образом сократив число сотрудников министерских канцелярий, чтобы заставить тем самым министров напрямую работать со своими ведомствами.
Если этот курс сохранится, говорить о «системе добычи» будет совершенно неуместно. Исполнительная власть лишь следует французской модели, которая закреплена в законодательстве и нашей демократической традиции: у нее есть полная свобода действий с постами, которые находятся «на усмотрении правительства».
Директоры центральной администрации, префекты и послы назначаются советом министров и точно так же могут быть сняты с должности на следующем его заседании. У правительства даже нет необходимости объяснять свое решение: компетентность или некомпетентность, верная работа или злоупотребление доверием, отношения с министром, более приземленные причины…
Профессиональные гарантии
Кроме того, власть может сохранить недавно введенную процедуру предварительного отбора кандидатов на директорские должности, которая существует во всех остальных демократических странах и требует от претендента минимум профессиональных гарантий (так обстоят дела в любом частном предприятии). Эта процедура лишь незначительно связывает руки исполнительной власти, однако подталкивает ее к тому, чтобы найти наиболее подходящего кандидата на тот или иной пост, что уже хорошо.
«Система добычи» зародилась в США в XIX веке. Она подразумевает систематическую смену всех руководящих постов в администрации (как в федеральной, так и на уровне штатов) при избрании нового президента.
Тем не менее с течением лет система привела к таким перегибам в плане политизации и кумовства, что сами американцы (вопреки распространенным у нас представлениям) решили навести в ней порядок.
Сегодня на федеральном уровне она касается лишь нескольких тысяч высокопоставленных чиновников, многие из которых напоминают «должности, находящиеся на усмотрении» французского правительства. Главное отличие Америки — в том, что перемены там масштабнее и носят автоматический характер после каждых выборов.
Верность превыше всего
Стоит ли вводить такую систему у нас? Все стало бы проще и яснее, скажут некоторые. У нового большинства появились бы все рычаги: Елисейский дворец, правительство, Национальное собрание и верные сторонники на ключевых руководящих постах.
Кое-кто даже предлагает пойти еще дальше и опуститься на уровень руководителей второго звена, до которых люди дошли по итогам долгой карьеры: начальник службы, заместитель директора, начальник управления. Кстати говоря, подобные тенденции наблюдаются в некоторых децентрализованных административных образованиях, которые, как известно, «свободно управляют сами собой» и иногда злоупотребляют этим. Многие территориальные чиновники сегодня выражают недовольство этой системой, а Париж нередко навлекает на себя критику из-за нее.
Если мы поддадимся такому соблазну, то приблизимся скорее не к США, а к странам, которые лучше не стоит перечислять: Франция, сама того не желая, продвинулась бы к незавидному статусу банановой республики. Мы скопировали бы американскую модель, но без существующих в ней противовесов в виде Конгресса и федерализма. Мы позаимствовали бы у нее лишь худшее, обострив наши собственные слабости. Профессионализм покатился бы вниз, а интересы граждан и качество нашей демократии подверглись бы серьезному удару.
Во Франции высокие административные круги представляют собой оружие исполнительной власти, передатчик ее сигналов всему государственному аппарату. Высокопоставленные чиновники считаются по большей части профессионалами и верными сотрудниками (если не продемонстрировали обратное). Их задача — реализация государственной политики, а также защита законов. Судить следует лишь по этим их качествам.
Эффективность и нейтралитет
Кстати говоря, в нынешних условиях нам следовало бы подчеркнуть важнейшую роль этих высокопоставленных госслужащих, на которых с каждым днем ложится все большая нагрузка. Не нужно еще больше расшатывать их положение, создавая два уровня администрации: профессионалы, с которыми мало считаются (и которым мало платят), и каста пришедших из частного сектора «супердиректоров» с привилегированным статусом в политическом, материальном и нравственном плане.
В руководящих кругах можно обеспечить больше открытости, чтобы улучшить взаимопонимание государства и «гражданского общества». Но не ценой эффективности в принятии решений и расшатывания принципа нейтралитета под давлением конфликтов интересов.
В этом дух V Республики. Так, Филипп Сеген (Philippe Séguin) на посту мэра, министра и спикера Национального собрания плевать хотел на взгляды своих сотрудников, если они упорно трудились и эффективно справлялись с задачами. Иногда он даже (из принципа или духа противоречия) поддерживал шедшие против духа времени тенденции.
Он считал государственную службу благородным делом и утверждал, что ее руководство и простые сотрудники заслуживают уважения, если ведут себя достойно. В этом — суть нашей политической и демократической нравственности: высокие требования, которые могут помочь исполнительной власти быть на высоте, держаться над «интересами и предрассудками», как просто и ясно говорил Шарль де Голль.
