Поскольку США и Россия снова оказались на сцене политического театра, самое время отступить от ежедневной драмы и проанализировать развитие действия и персонажей пьесы. Хотя РФ исключительно хороша в разработке своей внешней политики и позиционировании себя в многочисленных конфликтах, чтобы с лучших позиций торговаться с Соединенными Штатами, ее усилия еще не принесли каких-либо ощутимых результатов. На самом деле активное понимание Россией того, что Соединенные Штаты слабы и отвлечены от мировых проблем, только стимулировало естественное перераспределение власти между исполнительной и законодательной ветвями, как и предполагали создатели американской Конституции. Таким образом, в Соединенных Штатах фактически нашлась сила, которая не позволит Кремлю достигнуть эффективных договоренностей с американским президентом Дональдом Трампом. Об этом идет речь в материале вице-президента по глобальному анализу американской частной разведывательно-аналитической компании Stratfor Ревы Гужон, который есть в распоряжении «Апострофа».
Сирия как страна возможностей и ограничений
Как отмечает Stratfor, последний акт этой драмы начался около месяца назад на многолюдном сирийском поле битвы. Лоялисты (режим Башара Асада, — «Апостроф») пытались продвинуться от своих западных опорных пунктов к иракской границе на востоке. Усилия поддержал Иран в надежде реализовать свою стратегическую цель по созданию сухопутного моста между Тегераном и средиземноморским побережьем. Тем временем США пытались продвинуться в борьбе с «Исламским государством» в его сирийской столице Ракке, пока Россия искала возможности использовать свою центральную роль на сирийской сцене, чтобы вновь привлечь Вашингтон к переговорам. Была готова сцена для лобового столкновения.
А произошло оно 18 июня, когда США, раздраженные атаками сил режима на своих союзников-повстанцев вблизи стратегического города Табка, сбили первый для себя сирийский военный самолет Су-22. По мнению автора материала, это — смелый шаг Вашингтона и четкий посыл, что Белый дом не потерпит попыток помешать наступлению на Ракку. Россия быстро воспользовалась шансом, осудив сбитие самолета, приостановив каналы коммуникации с Пентагоном для предотвращения инцидентов в небе над Сирией и угрожая сбивать самолеты возглавляемой США коалиции западнее Евфрата. Такую же песню Москва пела, когда в апреле, в ответ на химическую атаку со стороны режима, американцы нанесли ракетный удар по сирийскому аэродрому.
Вашингтон попытался изолировать свои силы в Сирии, поскольку госсекретарь США Рекс Тиллерсон взял курс на налаживание связей с Россией. Необходимость Белого дома продемонстрировать своим европейским партнерам, что он не собирается смягчать позицию по Украине, осложнила ситуацию. Дональд Трамп принял в Вашингтоне президента Украины Петра Порошенко, после чего отправился в Польшу убеждать своих восточноевропейских партнеров, что он не собирается заключать большую сделку с Москвой.
Тем не менее, США и Россия нашли поле для сотрудничества. На первой своей встрече Трамп и Путин не только договорились установить прекращение огня на юго-западе Сирии, но и говорили о более широком сотрудничестве, в том числе создании общего центра по кибербезопасности.
Конечно, эта новая демонстрация дружбы между США и Россией повлекла за собой и множество проблем. Даже если бы Москва была способна сдержать своих иранских и сирийских партнеров в гонке к иракской границе, еще большой вопрос, насколько можно доверять ей самой. Американская общественность не могла не заметить ироничность сотрудничества в сфере кибербезопасности с Россией, которая вмешалась в выборы в США в прошлом году. И Трамп в конце концов отказался от этой идеи, написав об этом в Twitter.
С точки зрения Москвы, отмечает Рева Гужон, Россия дала американцам морковку — предложила сотрудничество в Сирии — и ожидала чего-то взамен, причем быстро. В первую очередь, речь идет о возвращении российских дипломатических резиденций в Нью-Йорке и Мэриленде, которые у россиян отняли в последние недели президентства Барака Обамы. Москва предположительно использовала их для шпионажа.
Параллельно посыпались новости о странных персонажах, вроде Дональда Трампа-младшего и бывшего офицера советской контрразведки, которые во время избирательной кампании в США устроили встречу, чтобы обсудить передачу компрометирующей информации о Хиллари Клинтон как элемент поддержки Россией Трампа. Мягко говоря, все это в совокупности не выглядит хорошо для Белого дома.
Создание резерва внешней политики России
С точки зрения Путина Белый дом слишком запутался политически и является стратегически беспомощным, чтобы идти на большие уступки вроде снятия болезненных санкций или отвода войск НАТО подальше от российских границ. Россия могла бы усилить беспорядок в Вашингтоне, представляя Трампа как слабого и впечатлительного президента и при этом позиционируя себя в кризисах, с которыми столкнулись США. Москва придерживалась такой стратегии, когда сблизилась с Тегераном во время противостояния Ирана и США вокруг иранской ядерной программы, и когда укрепилась в Сирии, пока США сосредоточились на борьбе с ИГИЛ. Представляя себя как часть решения самых сложных внешнеполитических проблем Соединенных Штатов, Россия надеялась использовать свою позицию, чтобы подтолкнуть Вашингтон к значимым уступкам.
В предстоящие месяцы за стратегией России, по мнению Гужон, будут следить Северная Корея и Венесуэла. Как она это делала во времена холодной войны и как это делает Китай сейчас, Россия пытается использовать КНДР как буфер между собой и Южной Кореей, которую поддерживают США. Хотя Россия обладает гораздо меньшим экономическим влиянием на Северную Корею, чем Китай, она имеет достаточное количество рычагов, чтобы США вынуждены были учитывать позицию Москвы при формировании своей политики в отношении КНДР.
Между тем, Россия поставила себя в центре борьбы за власть в Венесуэле, буквально на заднем дворе США. В материале Stratfor говорится, что Москва намерена защитить свои энергетические инвестиции в страну и, пользуясь политическим кризисом, выбить уступки по добыче полезных ископаемых. Свой вес Россия повысила и тем, что обсуждает предоставление убежища президенту Николасу Мадуро, а также установила прочные связи с ключевыми фигурами вроде министра обороны Венесуэлы Владимира Падрино Лопеса. Принимая во внимание расположение Венесуэлы, у США практически не останется выбора, кроме как учитывать роль России.
Конгресс, президент и внешняя политика США
Во многом Москва может выиграть от отвлечения внимания Вашингтона от глобальных конфликтов и собственного участия в них. Но за это придется заплатить свою цену. Пока Белый дом стремится улучшить отношения с Кремлем, Конгресс работает над укреплением демократических институтов США, защитой внешних альянсов Соединенных Штатов и тем, чтобы держать российские амбиции под контролем.
Центральным элементом усилий законодателей является инициатива Сената, которая в настоящее время застряла в Палате представителей. Она может значительно урезать власть президента в прямых отношениях с Россией, поскольку предусматривает, что Белый дом обязан уведомить Конгресс о намерении смягчить санкции против России и изложить сроки, в которые законодатели могли бы одобрить или отклонить такие действия. Документ также закрепляет в виде закона пять указов Обамы, которые обеспечивают санкции против России за ее деятельность в Украине и на выборах в США.
Более того, сфера применения санкций расширяется и включает в себя железнодорожный и горнодобывающий секторы, одновременно угрожая ударом ограничительных мер против любой компании, участвующей в совместных с РФ энергетических проектах. Хотя последний пункт почти наверняка будет пересмотрен из-за реакции энергетических компаний США и европейских лидеров. Если документ будет принят, и Конгресс двумя третями голосов преодолеет возможное президентское вето, избавиться от «раздражителей» в российско-американских отношениях можно будет лишь с одобрения законодателей.
Приливы и отливы внутренней борьбы за внешнюю политику США формируются в значительной степени составом правительства и текущим геополитическим климатом. Как пишет Гужон, отцы-основатели разработали Конституцию США так, чтобы дать президенту достаточно полномочий во внешней политике, а также возможность вести переговоры о договорах и назначать дипломатов. В то же время Конгресс обладает полномочиями кошелька, а также полномочиями объявлять войну, утверждать договоры и президентские назначения и присматривать за администрацией. История США изобилует примерами, когда Конгресс вмешивался во внешнюю политику: от позорного отказа Сената от Версальского договора в 1919 году до принятия резолюции 1973 года о военных полномочиях, требующей от президента консультироваться с законодателями перед отправкой войск куда-либо и прекращать военные действия, если Конгресс откажется объявлять войну или применять силу.
Гибкое определение этих полномочий создает здоровую напряженность между законодательной и исполнительной ветвями власти. Например, президент может избежать формальных договоров — и, соответственно, необходимости одобрения их Сенатом — подписывая международные соглашения посредством административного указа. Например, Парижское соглашение об изменении климата и Совместный всеобъемлющий план действий (JCPOA) по ядерной программе Ирана являются исполнительными соглашениями, а не официальными договорами.
Обеспокоенный тем, что администрация Обамы потакала Ирану во время переговоров, Конгресс предпринял шаги по закреплению на законодательном уровне санкций, введенных исполнительными актами, чтобы установить правовые барьеры для их отмены. По этой причине Обама не смог отменить санкции против Ирана, когда JCPOA был подписан в 2015 году. Но он подписал указ, который просто прекратил применение существующих законодательных мер против Ирана. В результате сделка была заключена, и потенциал военной конфронтации с Тегераном резко сократился. Однако компромисс заключался в том, что использование исполнительных актов сделало сделку более уязвимой для действий будущих президентов, которые имеют право решать, сохранять ли соглашение.
Председатель комитета Сената по иностранным делам Боб Коркер, республиканец, который сыграл роль в расширении контроля Конгресса над политикой Вашингтона в отношении Ирана, заявил, что «моя цель в качестве председателя — просто вернуть [Конгрессу] эквивалентный исполнительной власти статус». Законопроект Сената о России он назвал еще одним способом сделать это. Неудивительно, что настроение Коркера усилило беспокойство в Белом доме. Администрация утверждает, что Белый дом нуждается в гибкости, чтобы вести переговоры с Кремлем без вмешательства Конгресса.
Рева Гужон признает, что такого аргумента можно было бы ожидать от любого президента США, и смелые внешнеполитические шаги часто необходимы для защиты интересов страны. А таким шагам мешает большой и громоздкий законодательный орган, не обязательно готовый к гибкой внешней политике. Но нынешние отношения администрации Трампа с Россией меняют картину. Независимо от предпочтений президента, многие требования Москвы в корне противоречат желанию Вашингтона держать российские амбиции под контролем и поддерживать структуру союзнических отношений, возникшую после Второй мировой войны. Кремль может многое сделать для того, чтобы подорвать власть в Вашингтоне. Но он не может разрушить систему сдержек и противовесов, столь умно институционализированных отцами-основателями Америки.
