Перевод осуществлен проектом Newочём
Победа Дональда Трампа на президентских выборах в 2016 году повлекла за собой переосмысление глобальной роли США в мире — наиболее масштабную переоценку внешней политики с послевоенных времен.
Меня нельзя назвать беспристрастным или независимым наблюдателем. Прошлой осенью я поддержал Хиллари Клинтон и баллотировался на должность ее вице-президента. Мы легко выиграли прямые выборы, но проиграли в самом важном: нам не удалось заручиться поддержкой большинства коллегии выборщиков. По завершении кампании я вернулся в Сенат и присоединился к комиссии, цель которой еще несколько лет назад показалась бы абсолютно сюрреалистичной: анализ оказавшихся успешными усилий российского правительства по вмешательству в президентские выборы в США. В этом деле остается много вопросов, требующих ответов — и они будут найдены.
Но выборы позади, а Трамп вступил в должность. Пока что чрезвычайно трудно определить приоритеты его администрации, но уже сейчас ясно, что избрание Трампа является продолжением по меньшей мере одной тенденции, наблюдающейся с момента распада СССР. Около сорока лет после Второй мировой войны у США была очень четкая концепция внешней политики, пользовавшаяся поддержкой обеих партий. Согласно этой концепции, «Доктрине Трумэна», мир представлял собой биполярную систему, в рамках которой соревновались два блока: социалистический и проамериканский. Однако после распада СССР в 1991 году она потеряла свою жизнеспособность. Несмотря на то, что эта стратегия по-прежнему в чем-то определяет политический курс США, ни одной из последующих администраций не удалось выработать всеобъемлющую концепцию, которая могла бы ее заменить.
Взгляды Трампа на торговлю и роль международных организаций разительно отличаются от убеждений президентов Обамы, Буша и Клинтона. Трамп будет отдавать предпочтение краткосрочным экономическим выгодам в ущерб безопасности и правам человека. Однако, как и его предшественники, Трамп, вероятно, будет проводить реакционный внешнеполитический курс без четкого или хотя бы долгосрочного стратегического видения, которым мог бы поделиться с Конгрессом или с американским народом. У такого подхода есть свои преимущества: теоретически, можно избежать грубых промахов и ненужных эскапад. Однако риски перевешивают мнимые достоинства. Стране — и миру — нужна новая, применимая к 21-му столетию, версия доктрины Трумэна: устойчивая стратегия национальной безопасности, ориентированная на активные действия, а не реакцию на них, и задающая ориентиры для администрации и ее сторонников. Во времена, когда такие страны, как Россия, предпринимают усилия по подрыву демократических институтов других стран, мир нуждается в новой кампании по мирному, но активному продвижению демократических ценностей. США лучше всего подходит на роль лидера этой кампании, и нежелание возглавить ее негативно отразится как на самих США, так и на всем населении планеты.
Планы без стратегии
Как член комитета Сената по вооруженным силам, я имею привилегию поддерживать постоянный контакт с высшими чинами американской армии. В начале 2016 года один из наиболее высокопоставленных офицеров сообщил мне нечто, повергшее меня в шок. «У нас есть оперативные планы, но нет стратегии», — заявил он. И был прав. Его недовольство обнажило фундаментальную проблему, с которой столкнулись США. При всей важности оперативных планов — а наша армия создает их на любой, даже наименее реалистичный случай — стране не хватает комплексной стратегии для реализации взаимодействия и лидерства в современном многоаспектном и сложном мире.
Эта мысль часто приходила мне в голову во время более чем 100-дневной избирательной кампании. В ходе своих агитационных выступлений я часто затрагивал различные аспекты национальной безопасности: Исламское государство, вирус Зика, терроризм, Китай, Россию, Северную Корею, Ближний Восток, кибер-угрозы. На протяжении всей кампании в дебатах доминировали такие темы, как значимость иммиграции, торговля, дипломатия — включая потепление отношений с Китаем и Кубой — и роль таких международных организаций, как НАТО и ООН. Однако каждая из этих проблем рассматривалась вне контекста и в отрыве от остальных факторов. За исключением банальностей типа «Америка прежде всего» никто и не заикался о всеобъемлющей стратегии. Хотя эта проблема часто встречается во время предвыборных кампаний, ситуация не всегда обстояла так плачевно. 70 лет назад лидеры свободного мира в трех речах заложили основы абсолютно другого подхода.
Первую из этих речей произнес Уинстон Черчилль в марте 1946 года. По просьбе президента США Гарри Трумэна бывший (и будущий) премьер-министр Великобритании выступил в Вестминстерском колледже в Фултоне, штат Миссури. Черчилль воспользовался возможностью польстить США, назвав их «мировой сверхдержавой»; вместе с тем он призвал США совмещать их превосходство с «заслуживающим восхищения осознанием своей ответственности за будущее». Предупреждая американцев о формировании военного социалистического блока, лежащего за незримой границей, которую Черчилль окрестил «железным занавесом», он призвал к созданию «всеобъемлющей стратегической концепции», которая определила бы ответные действия США и их союзников. Ее основной задачей, по мнению Черчилля, должна была стать защита мира от войны и тирании.
Годом позже Трумэн попытался воплотить сформулированные Черчиллем принципы в жизнь. В марте 1947 года президент привлек внимание Конгресса США к ситуации в Греции и Турции — им угрожали экстремисты, получавшие поддержку от СССР. США были истощены войной, а на промежуточных выборах 1946 года население выразило недоверие Трумэну и его партии, отдав контроль над обеими палатами Конгресса республиканцам. Однако Трумэн не дрогнул. В своей речи он рассказал об опасностях, грозящих Анкаре и Афинам, и отметил, что ни одна другая страна не располагает ресурсами, чтобы помочь им. А ситуация не терпела отлагательств. Трумэн заявил: «Я полагаю, что Соединенные Штаты должны поддерживать свободные народы, которые сопротивляются агрессии вооруженного меньшинства или внешнему давлению. Я полагаю, что мы должны помочь в освобождении народов, чтобы они сами могли решать свою судьбу».
Несколько месяцев спустя, в июне 1947 года, госсекретарь США Джордж Маршалл выступил с третьей речью, в которой он постарался описать формировавшуюся стратегию. В напутственной речи выпускникам Гарварда Маршалл, командующий американской армией в годы Второй мировой войны, предложил США оказать помощь в восстановлении Европы. План — у которого, как проницательно предположил Трумэн, было больше шансов получить одобрение Конгресса, если назвать его именем героя войны — заключался в том, чтобы использовать экономическую помощь как средство поддержания стабильности и снижения советского влияния в Европе и позже в Японии. Конгресс одобрил инициативу, и вскоре США начали оказывать помощь Греции и Турции, а затем и ряду их соседей.
Так родилась великая стратегия. В последующие четыре десятилетия США будут проводить откровенно интервенционистский внешнеполитический курс. Они будут стремиться избежать угрозы войны, сдерживать распространение коммунизма и способствовать свободе — как и гласят идеалы западной демократии. США стремились прежде всего задействовать международные организации, однако, как ведущая демократия мира, они считали себя вправе действовать самостоятельно, возникни в том необходимость.
Тот факт, что доктрине Трумэна удалось просуществовать столько лет, не означает, что она была идеальна. Не будь ее — и США, возможно, не вмешались бы в войну между Францией и ее колониями в Юго-Восточной Азии — войну, которая позже стала известна как Вьетнамская. Возможно, США не стали бы вмешиваться во внутреннюю политику и способствовать свержению демократически избранных правительств Ирана, Гватемалы, Конго и Чили. США не попытались бы вторгнуться на Кубу в первые месяцы работы администрации Кеннеди. Слишком часто в попытке устранить реальную или надуманную угрозу советского влияния США поддерживали авторитарные режимы — превращая идею, направленную на распространение лучших ценностей, в стратегию по сдерживанию своего противника. И, как справедливо отметил президент Эйзенхауэр, доктрина заложила традицию отдавать предпочтение силовому решению проблем, что привело к перекосу в финансировании и отнимало у казны деньги, которые можно было потратить на решение внутренних проблем страны.
Однако, несмотря на все недостатки, у США все эти годы по крайней мере была стратегия — программа, определявшая военную концепцию страны, ее бюджет, дипломатию, вопросы оказания гуманитарной помощи и участия в деятельности международных организаций, программа, оказавшая влияние на многие внутриполитические инициативы. Если судить по ее же критериям, доктрина была успешно реализована: США доминировали в мире всю вторую половину 20-го столетия, а не выдержавший конкуренции СССР в конечном счете распался. Однако, когда это произошло, США внезапно обнаружили, что их внешняя политика лишилась своей основополагающей задачи — и ей пришлось ограничиться практичным ситуативным подходом, который реализовывался страной еще до Второй мировой войны. Здесь следует сказать пару слов об осторожном прагматизме в международных отношениях. К примеру, администрация Джорджа Буша-старшего продемонстрировала преимущества этого подхода в 1990-1991 гг., когда, вытеснив иракцев из Кувейта, воздержалась от свержения режима Саддама Хусейна. Не основывающийся на какой-либо доктрине прагматизм также присущ американской ментальности. Американцы — очень практичные люди: мы подозрительно относимся к теориям и предпочитаем опираться на здравый смысл в решении проблем.
Но у ситуативного метода также есть и недостатки. Он слишком часто носит реакционный характер. Он не позволяет ни союзникам, ни врагам, ни самому американскому народу строить предположения о дальнейших шагах правительства. А это, в свою очередь, ведет к непоследовательности. К примеру, в 90-е США вмешались в ситуацию на Балканах, чтобы предотвратить геноцид, но отказались делать то же самое в Руанде. Сегодня многие считают, что разница заключалась в том, что жизни африканцев ценились меньше европейских. Ужасающая мысль. После совершенной «Аль-Каидой» (запрещена на территории РФ. — прим. ред.) атаки 11 сентября 2001 года администрация Дж. Буша попыталась выработать новую миссию США: «глобальная война с террором». В последующие годы эта миссия привела страну к участию в ряде вооруженных конфликтов: в Афганистане, Ираке, подконтрольных племенам районах Пакистана, Сирии, Северной Африке, на Африканском Роге и Аравийском полуострове.
Хотя терроризм остается основной — скорее всего, основной — угрозой безопасности в наше время, уже к концу второго срока Буша стало очевидно, что этот вопрос не может определять всю внешнюю политику США. Отчасти в этом виноват коллективный стыд за позорную войну в Ираке, раздутую из несуществующей угрозы ядерного оружия. Но на более глубинном уровне военный ответ на неясные действия негосударственных акторов просто-напросто не мог описать или оформить все многочисленные способы взаимодействия США с остальным миром.
К началу президентства Обамы внешняя политика США снова вступила в неясную и не подчиненную какой-либо стратегии фазу. С 2008 года страна пыталась найти ответ на сложнейшие внешнеполитические вопросы — сохранять ли военное присутствие в Ираке или Афганистане? вторгаться ли в Ливию и Сирию? переключиться ли на Азию? ответить ли на российское вторжение в Украину? заключать ли новые договоры и торговые соглашения?— не имея четкой руководящей доктрины. Пока США продолжают разбираться с этими и еще более сложными вопросами, другим странам приходится прикладывать много усилий, чтобы предугадать их дальнейшие действия и способы борьбы с новыми кризисами. Недавние выборы лишь усугубили опасения.
Я активно поддерживал Обаму и в целом разделял его инициативы в сфере внешней политики. Активизировав поиски Усамы бен Ладена, он смог устранить организатора террористических атак 11 сентября 2001 года. Ему удалось оживить американскую дипломатию: нормализовались отношения с Кубой, заключено международное соглашение по иранской ядерной программе, подписаны Парижские соглашения по климату. На его счету и удачное посредничество в завершении гражданской войне в Колумбии. Стремление Обамы проводить самодостаточную внешнюю политику, продолжая при этом играть по правилам мирового порядка и продвигать демократические ценности, было разумным.
Однако подозрительность Обамы по отношению к масштабным стратегиям принесла немало проблем. Как-то раз он сказал, что его политика национальной безопасности суммируется фразой «не делай глупостей» (хотя он использовал выражение посильнее), и эта острота позволила больше узнать о его прагматичном и не подчиненном идеологии подходе. Возможно, стране удалось избежать многих неудачных решений именно благодаря желанию Обамы не натворить глупостей. Однако иногда именно это желание становилось оправданием, чтобы не предпринимать шаги, которые было бы глупо не делать. Я убежден, что нежелание администрации Обамы вмешаться в события в Сирии на раннем этапе конфликта негативно отразятся на США в будущем — как и нежелание администрации Клинтона помочь предотвратить геноцид в Руанде влияет на нас сегодня. А отсутствие ясной стратегии вылилось в апатичный ответ на российские кибератаки и беспрецедентное вмешательство в президентские выборы.
Пока не представляется вероятным, что администрация Трампа сможет выработать собственную стратегию. Трамп вовсю расхваливает преимущества непредсказуемости. Его обещания «Америка прежде всего» напоминают изоляционистский курс довоенного периода. А глубокие идеологические разногласия среди высших военных чинов, советников по национальной безопасности и внешней политике повышают вероятность того, что администрация и дальше будет справляться с проблемами, руководствуясь ситуативным принципом.
Этот подход — разработка оперативных планов при отсутствии стратегии — вполне может помочь стране избежать глупых поступков. Но, если Вашингтон будет продолжать в том же духе, страна упустит возможность укрепить свое лидерство и вызовет смятение в мире, который по-прежнему расценивает США как лидера.
Трехполярный мир
Так как же США следует проводить свою внешнюю политику? Призывать к выработке всеобъемлющей стратегии может каждый. Проблема в том, что современный мир намного сложнее, чем тот, в котором жили Черчилль, Трумэн и Маршалл. Учитывая, насколько рассредоточенной и зависящей от внешних факторов стала власть, стоит задаться вопросом, возможно ли на сегодняшний день создать комплексную стратегию национальной безопасности.
Я думаю, да. Однако перед тем как вдаваться в детали, нужно отметить еще один важный момент. Доктрина Трумэна была создана президентом-демократом, которому удалось заручиться поддержкой подконтрольного республиканцам Конгресса. Для того чтобы новая стратегия национальной безопасности была успешно утверждена, также потребуется поддержка обеих партий — поскольку Конгресс, помимо других прерогатив, располагает исключительным правом объявлять войну.
Учитывая вышеперечисленное, становится ясно, что стратегия должна снова быть предложена президентом, который по конституции располагает широкими полномочиями в сфере разработки и исполнения внешней политики. Отдельные сенаторы и конгрессмены могут помочь в создании стратегии; также придется привлечь «мозговые центры», ученых, военных, дипломатов, зарубежных союзников, журналистов и граждан. Однако на сегодняшний день Конгресс — не желавший голосовать за участие в войне с ИГ (запрещена на территории РФ. — прим. ред.), ратифицировать важные договоры, утверждать послов и других дипломатических представителей (по крайней мере, в период президентства Обамы) и подозрительно относящийся к торговым соглашениям и таким международным организациям, как Экспортно-импортный банк — не заинтересован в утверждении глобального лидерства США. Кроме того, большинство остальных наций привыкли к традициям сильной исполнительной власти и ожидают того же от американского президента. Поэтому никакая более-менее долгосрочная стратегия не может быть реализована без волеизъявления верховного главнокомандующего.
Разработка новой всеобъемлющей доктрины должна начаться с того же вопроса, которым в конце 1940-х задавались Черчилль, Трумэн и Маршалл: как распределена власть в мире? Сегодня миропорядок стал намного сложнее, чем в период Холодной войны, когда система международных отношений определялась противостоянием между возглавляемым США демократически-капиталистическим блоком и социалистическим лагерем под руководством СССР. Международный капитал стал более рассредоточенным, а разрыв между странами существенно сократился. К концу Второй мировой войны США обладали как военным, так и экономическим превосходством. Сегодня же, несмотря на то, что США по-прежнему на всех углах кричат о своем лидерстве, перед страной встали такие проблемы, как высокий суверенный долг, вынуждающий сократить финансирование международной помощи развитию, дипломатии и военные расходы. Эти обстоятельства ограничивают возможности США и выбор вариантов действий.
Второе отличие от времен Трумэна заключается в повышении степени взаимосвязанности. Сегодня благодаря возможностям передвигаться между странами, достижениям в сфере связи, обмену информацией, развитию технологий, иммиграции и торговле народы планеты взаимодействуют как никогда интенсивно. А установившаяся после Второй мировой войны система международных норм, правил и организаций — система, в становлении которой сыграли значительную роль США — еще больше стирает границы между странами. В целом, взаимосвязанность — это позитивное явление, но и тут встречаются свои недостатки. Установление более тесных связей между национальным рынками означает, что финансовые проблемы одной страны — как, например, долговой кризис Греции — в большей степени отражаются на других государствах, включая США, чем несколько десятилетий назад. Иммиграция обеспечивает приток талантливых людей в США, но она также заставляет задуматься о безопасности. Развитие торговли подразумевает рост числа рабочих мест, связанных с экспортом, однако в то же время происходит сокращение рабочих мест в областях, где иностранная рабочая сила обходится дешевле.
Третье различие между эпохой Трумэна и современностью заключается в беспрецедентном росте влияния негосударственных акторов — от террористических групп и криминальных синдикатов до международных негосударственных организаций и транснационального бизнеса. Многие из этих сил руководствуются наилучшими побуждениями. Однако их способность прибегать к насилию и избегать ответственности перед законом пагубна и дестабилизирует мировой порядок. Рост влияния негосударственных акторов подрывает Вестфальский порядок, созданный в середине 1660-х годов и базировавшийся на идее о том, что сила — особенно военная — должна применяться исключительно государствами и только в согласованных пределах. Сегодня мир уже не биполярен, как это было при Трумэне. Он трехполярен: теперь влияние распределяется между демократическими государствами, авторитарными странами и негосударственными акторами. Современная доктрина национальной безопасности США должна исходить из этой концепции и учитывать интересы каждой группы отдельно.
Начнем с демократических государств, бесчисленные разновидности которых в изобилии существуют по всей планете. Американские политики обычно проводят большую часть времени, разбираясь с проблемными участками, и не уделяют особого внимания демократическим странам, полагая, что те могут справиться самостоятельно. Но эта беспечность таит в себе угрозу. Западные демократии борются с антисемитизмом и другими формами межконфессиональной вражды. Европа пережила тяжелейший налоговый кризис, который лишь усугубится с выходом Великобритании из Европейского союза. Страны, стремящиеся добиться большей степени демократии, как, например, Украина, подвергаются воздействию со стороны своих авторитарных соседей, а в других, как Тунис, происходят теракты. К тому же демократические государства повсеместно сталкиваются с фундаментальными вопросами об отношении к иммиграции и национальной идентичности, что часто приводит к необходимости принимать сложные решения с целью сбалансировать безопасность и индивидуальную свободу. Существует риск, что перечисленные проблемы будут способствовать трансформации демократических режимов в более авторитарные, поскольку их паникующие лидеры ограничивают индивидуальные свободы в отчаянной попытке контролировать ситуацию.
Таким образом, любая новая стратегия национальной безопасности США должна включать в себя основанные на сотрудничестве, а не на подчинении, способы укрепления существующих демократических режимов. США могут справиться с этой задачей, демонстрируя на собственном примере, как демократические институты помогают делу процветания, миру и счастью. Чем лучше будет ситуация в США, тем в большей мере их пример будет вдохновлять остальные государства совершенствовать свой строй.
Авторитарные государства на сегодняшний день являются второй по значимости политической силой. Как и современные демократические государства, авторитарные режимы значительно отличаются друг от друга. Некоторые авторитарные страны, начали процесс демократизации некоторых сфер общественной жизни — к примеру, Вьетнам, где наблюдается повышение степени участия населения в деятельности местного правительства (в то время как некоторые демократии начинают проявлять авторитарные тенденции).
США должны умело способствовать тому, чтобы эти страны подтвердили свою приверженность демократическим ценностям, миролюбивым отношениям с другими государствами и интеграции в глобальные структуры. Оказание воздействия на авторитарные государства требует другой тактики, которая каждый раз будет зависеть от конкретной ситуации. Иногда США придется сотрудничать, иногда — соперничать, а порой вступать в прямую конфронтацию. Отношения США с Китаем и Россией наглядно демонстрируют сложность этого подхода. Вашингтон соревнуется с Москвой и Пекином во многих сферах, от торговли до изменения климата. Так и должно быть. Взаимодействие углубляет понимание США этих режимов. Это не гарантирует успех, но отказ взаимодействовать почти всегда гарантирует поражение.
Разумеется, не всегда сотрудничество с такими государствами, как Китай и Россия является верным подходом. Но США приходится также соревноваться с ними — к примеру, создавая военные и торговые союзы с их обеспокоенными соседями. А иногда Вашингтону приходится вступать в прямое противостояние с Москвой и Пекином: например, по вопросу о правах человека, сооружения Китаем искусственных островов в Южно-Китайском море или агрессивных действий России на востоке Украины или где-либо еще.
Наконец, последний центр сосредоточения политических сил — негосударственные акторы. Многие из них — компании и негосударственные учреждения — помогают объединять людей по всему миру. Таким организациям следует оказывать поддержку. Однако группировки, прибегающие к насилию для осуществления своих целей, должны быть повержены. Борьба с ними — ключевое направление, по которому велось и продолжает вестись сотрудничество между США и авторитарными государствами. Все страны, которые придерживаются убеждения, что военная сила может применяться исключительно суверенными государствами — или их международными коалициями — а не негосударственными организациями, должны сотрудничать, чтобы уничтожить все проявления экстремизма. Поэтому Трамп прав, когда заявляет, что США должны сотрудничать с Россией в борьбе с такими группировками, как ИГ. Хотя есть немало причин сомневаться в искренности российских намерений в других областях взаимодействия, борьба с террористическими организациями на протяжении долгого времени была ключевым приоритетом Российской Федерации, и было бы бессмысленно не сотрудничать с ними в этом направлении.
Террористы — не единственные негосударственные акторы, которые используют свой особенный статус, чтобы избежать ответственности перед законом и юридических ограничений. Говоря об ExxonMobil, Ли Рэймонд, на тот момент занимавший пост генерального директора компании, заявил: «Я не американская компания, и в принятии решений я не руководствуюсь интересами США». С одной стороны кажется, что корпорации, стремящиеся уйти от налогов, существенно отличаются от международных наркокартелей. Однако и те, и другие схожим образом пользуются возросшей мобильностью капитала и активизировавшимися миграционными потоками. Так, США и другим государствам нужно объединить усилия по уничтожению лазеек, позволяющих этим организациям аккумулировать экономическую мощь, избегая необходимости отчитываться перед какой-либо национальной судебной системой.
От «незаменимой» к «образцовой»
Первым шагом на пути к созданию стратегии поведения в трехполярном мире должен стать отказ от убежденности в том, что США — это «незаменимая нация». В 1940-е годы, когда эта концепция была озвучена Черчиллем и Трумэном, она представляла собой констатацию факта и оставалась таковой в 1990-е, когда о ней говорила Мадлен Олбрайт. Но на сегодняшний день эта идея больше не описывает положение США в мире. Набирают силу новые государства. Рост влияния — это позитивный феномен, и США следует выработать стратегию по включению этой тенденции в концепцию, которая позволит извлечь выгоду как американцам, так и всему миру.
Слишком часто в прошлом идея об американской исключительности трансформировалась из заслуженной гордости за американские достижения в убежденность, что на США не распространяются обязательные для всех правила. Когда с 1950-х по 1980-е годы СССР сотрудничал с Кубой и предоставлял военную поддержку группам повстанцев в Западном полушарии, США справедливо расценили подобное поведение как угрозу — и отреагировали на нее соответственно. Но тогда почему же Вашингтон не смог предвидеть, как Россия отреагирует на произошедшее в период президентства Клинтона и Буша расширение НАТО на территории бывших советских республик? И с какой стати американские власти удивились, когда Китай счел "поворот«Обамы к Азии угрозой и в ответ ужесточил свою военную политику?
Любовь Вашингтона к постоянным напоминаниям, кто должен (а кто нет) быть примером другим странам, тоже зачастую оказывается контрпродуктивной. За последние годы американское правительство в разное время публично заявляло, что Саддам Хусейн, Хосни Мубарак, Муаммар Каддафи и Башар аль-Асад должны покинуть посты лидеров своих стран; дважды это привело к войне — в Ираке и Ливии — с целью смены режима. Авторизованный Трампом ракетный удар по позициям войск сирийского правительства может оказаться предвестником очередной такой войны.
Из-за этих заявлений и развязанных Штатами конфликтов авторитарным государствам становится все легче отмахиваться от справедливой критики США в отношении проводимой ими политики, заявляя, что те лишь хотят устроить переворот в их странах. Поэтому мы должны обличать любые нарушения вне зависимости от того, когда и где они были совершены, а также использовать соответствующий инструментарий — санкции, резолюции Совета Безопасности ООН, разбирательство в Международном уголовном суде или международные вооруженные силы — чтобы наказать нарушителей международных норм. Однако США, несмотря на заслуженную злость в отношении попыток российского президента Владимира Путина повлиять на результаты президентских выборов, не имеют права решать, кто должен возглавлять ту или иную страну.
Вместо того, чтобы заявлять о своей незаменимости, США должны попытаться сохранить свою позицию первой демократии мира. Таким образом стране удастся поставить на первое место потребности своих граждан и продемонстрировать убедительный пример, свидетельствующий о превосходстве демократических ценностей над авторитаризмом или экстремизмом.
Эти ценности не настолько очевидны, как при Трумэне. Авторитарные правительства, например, российское, используют пропаганду и активный подлог, чтобы создать впечатление, что демократические режимы не могут эффективно управлять страной. И слишком часто демократические правительства дают повод верить этим утверждениям: не могут защитить самих себя или эффективно справляться с проблемами иммиграции и защиты прав человека.
К счастью, если США решат снова демонстрировать пример, у нас будет замечательная основа. С тех пор, как Томас Джефферсон поставил равенство во главу своего списка «очевидных» истин в Декларации независимости, страна последовательно занималась увеличением степени участия граждан в управлении. В последнее десятилетие в США многое происходило впервые, включая избрание первого президента — представителя этнического меньшинства, назначение первого судьи Верховного суда испанского происхождения, а также выдвижение кандидатуры женщины на пост президента от одной из основных партий страны. Право служить в войсках было распространено на всех, кто отвечает соответствующим требованиям, вне зависимости от их гендера или сексуальной ориентации. Право на использование услуг здравоохранения получили десятки миллионов людей со скромными доходами, а представители ЛГБТ-сообщества теперь имеют право вступать в брак.
Несмотря на то, что резкая риторика во время предвыборной кампании и сами результаты выборов грозят свести на нет некоторые из этих достижений, история показывает, что подобное противодействие никогда не может полностью уничтожить существенные проявления прогресса — а зачастую и наоборот, мотивирует борцов за равенство активизировать свои усилия. В самом деле, недавний всплеск гражданской активности и участившиеся акции мирного протеста демонстрируют справедливость этого утверждения.
Существует множество сфер, в которых пример США по-прежнему сильны. Ведущую позицию среди них занимает американская культура инноваций и предпринимательства, поощряемая верховенством права, защитой интеллектуальной собственности, сильными учреждениями высшего образования, поддержкой талантов иммигрантов, а также готовностью примириться с неудачами и всегда дать второй шанс. По мере того, как Китай и Индия продолжают демонстрировать высокие темпы роста, становится очевидным, что США не смогут всегда оставаться самой большой экономикой мира. Однако я не вижу причин, по которым наша страна должна перестать быть наиболее инновационной экономикой планеты.
Конечно, статус образцовой демократии также требует готовности к самокритике. Выборы должны пробудить американцев от их самодовольства, напомнить о по-прежнему существующем неравномерном распределении коммерческого успеха в зависимости от географического расположения компании и расовой принадлежности ее владельца, экстранизкое число случаев, когда женщин избирали на должности федерального уровня, а также шокирующе низкий уровень явки на выборы (даже в важнейших для их исхода штатах) — все эти факторы свидетельствуют о том, что работы еще очень много.
Еще один ключевой способ восстановить статус США как образцовой демократии — оказывать поддержку демократическим режимам. Совместно со своими союзниками Вашингтон должен создать новую, не связанную с военными альянсами наподобие НАТО глобальную инициативу по продвижению демократии, которая будет повсеместно распространять и подчеркивать ценности демократии. Подобный проект мог бы напоминать расширенную Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) или Демократическое сообщество. Он носил бы глобальный характер — напоминал об успехе демократии на всех континентах, а не только в Северной Америке и Европе. Он был бы сконцентрирован на распространении лучших тактик повышения эффективности демократических институтов. Сегодня демократия нуждается в защитниках. Если США откажутся от этой роли, весьма вероятно, что демократическая модель существенно потеряет в привлекательности.
Рычаги воздействия
Первостепенная задача американских вооруженных сил — защищать страну. Для того чтобы успешно осуществлять эту миссию, необходимо как располагать соответствующим потенциалом, так и обладать решимостью. Потенциал американской армии — квалификация солдат и уровень вооружения — остается превосходным. Однако нарушения в функционировании Конгресса сводят на нет эти преимущества, не только усложняя процедуру финансирования армии и перевооружения, но и делая ее все менее предсказуемой. Юридические уловки, как, к примеру, секвестр бюджета, резолюции о продолжении финансирования и зарубежные чрезвычайные операции — часть проблемы, и Конгресс должен прекратить пользоваться ими.
В той же степени проблематична нехватка решимости со стороны правительства. Российское вмешательство в президентские выборы 2016 года было удачным только потому, что они не побоялись попытаться это сделать. Неспособность Вашингтона разработать четкую стратегию обороны в сфере киберпространства и замешательство относительно в устранении атаки запомнятся как моменты позора в истории национальной обороны. Чтобы лучше защищать себя в будущем, США нужно дать понять своим потенциальным противникам: лучше не связывайтесь с нами. А чтобы этот посыл восприняли всерьез, нужно подкрепить его демонстрацией быстро реагирующей и внушительной силы. Отсутствие таковой придает смелости врагам США и заставляет союзников начать сомневаться, придут ли США на помощь в случае необходимости.
Я не вижу никаких причин, почему США должны перестать быть самой передовой экономикой мира.
Вторая задача американской армии, которая с каждым днем приобретает все большую значимость — помогать в обеспечении безопасности странам, пытающимся защитить себя. На предпринимаемые США усилия по обучению иностранных военных как за рубежом, так и на американской территории уходит лишь малая часть военного бюджета. Однако использование американских ресурсов при создании оборонного потенциала других государств параллельно с поощрением соблюдения таких принципов, как гражданский контроль над военной активностью и недопустимость пыток — одна из лучших инвестиций, которую могут сделать США. Возможно, у нас больше нет ресурсов или желания оставаться защитниками всего мира, но я все еще считаю, что мы лучше всех создаем эффективный военный потенциал, поэтому надо защищать свое превосходство в этой сфере и применять его в диалоге с другими демократиями.
На протяжении веков США также наращивали свое влияние, выступая в роли создателя свода правил, а не создателей империй. Судя по всему, администрация Трампа не планирует продолжать эту традицию, хотя и американцы, и прочие нации извлекли немалую пользу из 70 лет непрерывной деятельности США по выработке международных стандартов. Несмотря на то, что президент справедливо поднял важные вопросы относительно будущего ООН, НАТО и ряда торговых соглашений, и хотя деятельность этих организаций действительно следует пересмотреть и активизировать, было бы неразумно выходить из их состава или уступить свойственные США ведущие позиции. Борьба с глобальными угрозами вроде ИГ (запрещена на территории РФ. — прим. ред.) требует сотрудничества и скоординированности. Уменьшение роли международных площадок, предназначенных для обеспечения этой координации, сделает США слабее.
Переходя к торговле, следует отметить, что стремительный прогресс в логистике и связи гарантирует ее развитие в последующие годы. Большая часть спроса на товары и услуги будет исходить не из США. Штаты захотят получить доступ на эти рынки. Тогда зачем отказываться от участия в разработке правил, которые должны обеспечивать этот самый доступ? Трамп прав, говоря, что плохая торговая сделка — хуже, чем никакой сделки. Неспособность Вашингтона эффективно обеспечивать выполнение правил существующих соглашений и недостаточная поддержка американских рабочих, чья жизнь существенно пострадала вследствие глобализации и автоматизации производства, отвратила общественное мнение от международных соглашений. Однако решение этой проблемы лежит в создании новых, более эффективных правил, а не в отказе от любых соглашений или от своей роли создателя правил.
США также должны сохранить лидирующие позиции в гуманитарной сфере. Каждый раз, когда в мире происходят кризисы — от цунами в Тихом океане до вспышки эпидемии Эболы в Африке — люди обращаются за помощью к США. Конечно, подобная практика может показаться тяжелым грузом, однако в то же время это и причина для гордости: обращения за помощью демонстрируют, что люди повсюду знают, что у США есть не только возможности, но и желание помогать.
Проводимая гуманитарная работа превосходит усилия соответствующих подразделений Госдепа, Пентагона, Агентства США по международному развитию и прочих государственных органов. Американцы также оказывают содействие повсеместному росту и развитию негосударственных организаций. А все большее количество американских корпораций начинает оказывать гуманитарную помощь, чтобы улучшить свои позиции на новых рынках. Однако роль центрального правительства остается первостепенной. В настоящий момент мы тратим менее 1% годового бюджета на международную помощь развитию, однако эти инвестиции — говоря о безопасности и имидже страны — окупаются сторицей. Так что выполнение заявленного администрацией в проекте бюджета на 2018 год решения сократить финансирование дипломатии и международной помощи развитию стало бы огромной ошибкой.
Наконец, в процессе выработки новой стратегии для XXI века США нужно исправить одну долгосрочную тенденцию. Со времен рождения страны наши политики мыслят в парадигме «Восток-Запад». Мы сосредоточили внимание на Европе, Японии, СССР, Ближнем Востоке, Китае, Юго-Восточной Азии и России, но забыли о Юге. В частности, мы редко вспоминали об Америке, а когда вспоминали — будь то доктрина Монро или борьба с коммунистическими режимами в период Холодной войны — мы стремились изолировать нежелательные элементы, чтобы они не смогли наращивать свое влияние в Западном полушарии, а не на расположенных там государствах.
Это должно измениться. США нужно выработать «общеамериканскую» стратегию национальной безопасности, которая будет концентрироваться на Северной, Центральной и Южной Америке. Она не должна быть «исключительно американской», не должна ограничивать отношения США с демократическими режимами в других частях планеты. Однако США следует переосмыслить свои приоритеты. У 35 американских государств есть существенные культурные сходства, а их совокупное население превышает 1 млрд человек. Благодаря соглашению о прекращении огня в Колумбии, достигнутого при посредничестве США, впервые в истории во всем полушарии нет активных военных конфликтов. В этом регионе также расположены два из трех основных торговых партнера США, Канада и Мексика, и связи с этими и остальными американскими странами останутся чрезвычайно важными для нашей экономики. Кроме того, усилия по нормализации отношений с Кубой устранили многолетнее препятствие на пути к улучшению отношений с остальными латиноамериканскими государствами.
Несмотря на достигнутый прогресс, американцы не должны забывать, что сохраняющиеся в регионе проблемы — нищета, насилие, наркотрафик, политическая нестабильность — могут влиять и непосредственно влияют на США. Исторически сложилось, что США обращали внимание на юг исключительно во времена кризисов и, когда проблемы получали свое решение, быстро переключались обратно на Европу и Азию. Ведущие американские дипломаты проводят мало времени в этом полушарии, а центральное правительство недостаточно финансирует деятельность южного командования ВВС США. Другие страны заметили этот недостаток внимания и активно им пользуются. Как недавно сказал мне президент одного латиноамериканского государства: «Мы предпочитаем сотрудничать с США и американскими компаниями из-за нашей близости — в плане языка, культуры, истории, иммиграции. Но вы редко обращаете на нас внимание, а вот от Китая нет отбоя. Поэтому мы больше сотрудничаем с ним».
Активизация сотрудничества с американскими государствами принесет нам ряд преимуществ. США смогут соревноваться с гигантскими экономиками Китая и Индии. Сближение за счет совместных проектов в сфере коммерции, образования, обороны и разведки благотворно скажется на безопасности. И эти усилия не понесут за собой никаких рисков, если действовать аккуратно. Существенная часть проблем в отношениях с Китаем и Россией вызвана тем, что они обеспокоены активностью США в их сфере влияния. Повышение заинтересованности США в американских государствах не вызовет такого же беспокойства. Учитывая наложенные бюджетом ограничения, из-за которых США не сможет аккумулировать международное влияние, следует задуматься о том, насколько выгоднее будет сконцентрировать свои усилия на более близких государствах.
Величие в доброте
Причины впечатляющего лидерства США в XX веке следует искать во второй половине 1860-х годов, когда упразднение рабства и воссоединение нации после Гражданской войны позволили стране обратить взор на происходящее за рубежом. К 1890 году экономика США стала крупнейшей в мире. В период президентства Рузвельта американская армия стала намного сильнее, а при президенте Вильсоне страна вмешалась в бессмысленную и разрушительную войну, таким образом заявив о себе как о многообещающем стороннике международного мира и стабильности. Всего два десятилетия спустя США сыграли решающую роль в поражении немецкого и японского фашизма. Затем мы приняли участие в создании послевоенного миропорядка, норм, правил и организаций, приносящих пользу людям по всему миру. И возглавляли коалицию государств, успешно противостоявших советскому блоку.
Этот быстрый экскурс в историю позволяет понять, почему, несмотря на все совершенные США ошибки и вызываемую нами зависть, столь многие государства по-прежнему хотят, чтобы США сохранили свои лидерские позиции. Мне постоянно говорят об этом, когда я посещаю другие страны и встречаюсь с их лидерами. Они знают, что, хотя интересы США всегда остаются для нас на первом месте, наша уникальная комбинация ресурсов и принципов делает нас лучшими специалистами по решению наиболее тяжелых гуманитарных проблем. Желание получить помощь от США остается самым важным компонентом «американской мощи».
10 августа 2010 года эсминец ВМС США «Джон С. Маккейн» прибыл в бухту Да Нанг по случаю 15-й годовщины нормализации отношений между США и Вьетнамом. Я запомнил этот грандиозный и очень эмоциональный момент: вьетнамское военное командование приветствовало американский боевой корабль, названный в честь отца и дедушки моего коллеги по Сенату Джона Маккейна — бывшего морского летчика, более пяти лет находившегося во вьетнамском плену. В ходе Вьетнамской войны прошибло около 60 тысяч американцев и от 1,5 до 3 миллионов вьетнамцев. Однако теперь Ханой заинтересован в углублении военного и экономического сотрудничества со своим бывшим врагом, поскольку он понимает, что лишь так Вьетнам сможет обеспечить свою безопасность и улучшить качество жизни своих граждан.
Сейчас — после одного из наиболее горьких поражений на выборах в современной истории США — самое время, чтобы американцы вспомнили об этой истории и о том, насколько значимой остается роль США в мире. Ключевой вопрос, стоящий сейчас перед страной, заключается в том, как поступить со своим влиянием. Можно продолжить идти по пути реакции и даже отказаться от части своих обязательств перед союзниками и международными организациями, в создании которых мы принимали участие. Или же мы можем начать разработку новой стратегии взаимодействия с миром с позиции ведущей демократии. Американцы должны признать уникальные достоинства своей страны, не впадая в паранойю или ненужное самовосхваление. Именно это удалось сделать Трумэну и Конгрессу 70 лет назад, в период, когда сотрудничество между двумя партиями казалось чем-то невероятным. Так что у нас нет оправданий, почему мы не можем сделать то же самое.
