ВАРШАВА — Сейчас очень популярно критиковать институты Евросоюза и требовать их реформы. Но как показало единство фронта ЕС на бесконечных переговорах о Брексите, европейские институты невероятно эффективны в управлении политическим многообразием. Хотя кому-то это может показаться противоестественным, национальным государствам есть чему поучиться у Европы — это поможет им устранить собственный дефицит демократии.
Этот дефицит особенно заметен в Польше. Крайне централизованная политическая система создаёт здесь порочную динамику, когда победителю достаётся всё. Партия, пришедшая к власти, опирается на мимолётное большинство, поэтому у неё есть мощные стимулы закрепить свои парламентские успехи путём превышения конституционных полномочий. Это уже привело к крайней поляризации электората и погружению Польши в углубляющийся политический кризис, что объясняется отсутствием консенсуса по поводу базовых институтов.
Мы оба являемся рьяными противниками неконституционного, как мы считаем, захвата независимых институтов государства правящей партией «Право и справедливость» (ПиС). Но мы также признаём, что ПиС по-прежнему пользуется реальной народной поддержкой.
Стараясь помочь устранению этой политической напряжённости, мы вместе основали беспартийный, инициативный проект с целью реформировать систему управления в Польше. Около 100 польских экспертов по государственной политике разработали предложение, которое призывает к децентрализации политической системы путём внедрения самых лучших элементов структурных механизмов принятия решений в ЕС.
Дебаты о децентрализации далеко не ограничиваются Польшей. В январском письме к французскому народу президент Эммануэль Макрон специально задавался вопросом, а не должно ли знаменитое централизованное французское государство передать местным властям больше полномочий по принятию решений. Тем временем, в значительно более децентрализованной Германии премьер-министр Баварии Маркус Зёдер, который одновременно возглавляет Христианско-социальный союз (ХСС), предостерёг центральное правительство против дальнейшего ослабления полномочий федеральных земель (Bundesländer) в этой стране.
Лидер оппозиционной Лейбористской партии Британии, Джереми Корбин, заявил, что лейбористское правительство будет готово рассмотреть вопрос о замене Палаты лордов на избираемый федеральный сенат. А в США Демократическая партия, столкнувшись с нарастанием консерватизма в Верховном суде, внезапно потеплела к идее расширения прав отдельных штатов.
Мы считаем, что некоторые формы децентрализации способны помочь Польше (а, возможно, и другим демократическим странам) лучше справляться с политическими конфликтами и уменьшить поляризацию. И в этом смысле система управления в ЕС является привлекательной, практичной моделью.
Вдохновение для наших реформаторских предложений для Польши мы почерпнули из двух ключевых институтов ЕС: Европейский совет, где главы государств и правительств определяют общие направления политики в ЕС, и Совет Евросоюза, где министры стран-членов принимают решения по поводу европейских законов. Этот министерский совет действует, прежде всего, как могущественный европейский сенат — «верхняя палата» парламента, которая одобряет все законы в ЕС.
Нам представляется возможным создание институтов, подобных этому совету, на двух уровнях в Польше. Государственный сенат мог бы стать палатой, состоящей из избранных губернаторов 16 регионов Польши, а в региональные сенаты могли бы войти все мэры соответствующего региона. Вес голоса губернаторов и мэров-сенаторов будет зависеть от размера населения, которое каждый из них представляет. Кроме того, государственные и региональные сенаты получили бы право вето на любые законы.
Государственный сенат стал бы политически разнородным, охватывая и консервативный юго-восток страны, и её прогрессивный северо-запад. Структура региональных сенатов также оказалась бы смешанной, поскольку города Польши обычно более прогрессивны, чем склонное к консерватизму село. Кроме того, тот факт, что губернаторы и мэры обладают исполнительной властью, стал бы для них стимулом стремиться к конструктивным компромиссам по важным политическим вопросам.
Как и в случае с Европейским советом, состав государственного сената будет меняться лишь постепенно, поскольку региональные выборы проводятся в разное время. Эта стабильность крайне важна, поскольку сенат будет утверждать персональный состав независимых институтов, таких как Конституционный суд, Верховный суд и Национальный банк Польши. Наше предложение, тем самым, позволит укрепить демократическую ответственность этих институтов, привязав их к намного более стабильному и политически разнородному органу власти, а не к возобладавшему национальному большинству.
Даже у нынешнего польского правительства партии ПиС есть причины быть благодарным системе управления ЕС. Защитники принципа верховенства закона могут быть расстроены тем, что Еврокомиссия оказалась неспособна применить так называемую статью 7 против Польши и Венгрии за предполагаемые серьёзные нарушения принципов ЕС. Но этот случай показывает также, что структура управления в ЕС защищает даже тех членов союза, к которым возникает много вопросов, от избыточного политического давления со стороны большинства.
В то же время ЕС не является бессильным и может предпринимать действия против тех стран-членов, которые нарушают общие правила, поскольку члены Совета ЕС назначают судей в могущественный Европейский суд (ECJ). Этот суд сейчас рассматривает несколько дел, связанных с предполагаемым превышением конституционных полномочий правительством партии ПиС, став, наверное, последней линией обороны для защитников верховенства закона в Польше на фоне исчерпания легитимности собственных институтов страны.
Европа может быть политически поляризованной и страдать от дефицита демократии, но главной причиной этого является не система управления в ЕС. Наоборот, эффективность европейских институтов показывает Польше и другим странам, как именно можно улучшить их национальные политические системы.
Мачей Кисилёвский — доцент кафедры права и государственного управления в Центрально-Европейском университете
Войцех Пшибыльский — главный редактор Visegrad Insight и председатель Фонда Res Publica в Варшаве
