ПЕКИН — Начиная с 1960-х годов, общий валовый объём двусторонней и многосторонней официальной помощи развитию (сокращённо ОПР), предоставленной странам с низким уровнем доходов, составил более $4,6 трлн (в постоянных долларах 2007 года). Но крайняя нищета и стагнирующие темпы роста экономики остаются массовым явлением. Вывод прост: традиционная помощь глобального Севера глобальному Югу оказалась совершенно не такой эффективной, какой могла быть и какой она должна быть.
Одна из главных проблем заключается в том, что на протяжении двух последних десятилетий западные финансовые доноры, а также двусторонние и многосторонние институты развития уделяли слишком мало внимания необходимости содействия структурной трансформации и индустриализации, например, устранению узких мест в инфраструктуре стран, получающих помощь развитию. В частности, спонсоры из развитых стран не инвестировали достаточные объёмы средств в энергетический сектор Африки после 1990-х годов. Этот провал привёл к деиндустриализации во многих странах.
Западные правительства и институты развития не планируют программы помощи таким образом, чтобы развивающиеся страны получали необходимый толчок для развития промышленного сектора и технического прогресса; напротив, промышленная политика является для них табу. Проблема усугубляется тем, что стандартная модель официальной помощи развитию отделяет программы помощи от торговли и частных инвестиций, что не позволяет странам-получателям помощи использовать свои сравнительные преимущества.
К счастью, есть иной путь, и он лучше: сотрудничество в сфере развития между странами глобального Юга (Юг-Юг). Сотрудничество Юг-Юг сочетает торговлю, помощь развитию, государственные и частные инвестиции для того, чтобы максимально использовать все сравнительные преимущества; и оно намного эффективней, чем ОПР, преодолевает помехи индустриализации.
Всё финансирование развития должно следовать по этому пути. Это означает, прежде всего, что финансовые доноры и институты развития должны установить более широкий перечень категорий финансирования развития. Традиционная официальная помощь будет считаться первой категорией финансирования развития (ФР1). Вторая категория — ФР2 — будет охватывать другие официальные потоки (сокращённо ДОП). Категория ФР3 будет охватывать ДОП-кредитование, то есть долгосрочные кредиты на цели развития, например, на инфраструктурные инвестиции. Последняя категория — ФР4 — будет включать ДОП-инвестиции, например, паевые инвестиции на цели развития от стратегических (в том числе зелёных) инвестиционных фондов.
Такой подход будет способствовать прозрачности, подотчётности и избирательности для партнёров по программам развития. Кроме того, он будет стимулировать суверенные фонды благосостояния и пенсионные фонды инвестировать в развивающиеся страны, упрощая создание частно-государственных партнёрств. И он откроет путь к обменам долгов на акции или паи.
Впрочем, этот подход заработает, если финансовые доноры обновят свои представления о долговой устойчивости, определяемые в совместном документе Международного валютного фонда и Всемирного банка «Механизм оценки приемлемого уровня задолженности». В частности, им следует пересмотреть сформировавшийся в последние десятилетия подход к соотношению долга к ВВП как к ключевому индикатору долговой устойчивости страны. В некоторых случаях этот узкий подход препятствует кредитованию для целей развития.
Взять, к примеру, Китай, который обвиняют в использовании «дипломатии долговых ловушек», потому что он предоставляет кредиты на развитие странам, у которых уже много долгов. Как предостерегает недавнее исследование Центра глобального развития, в восьми странах из-за предоставленных Китаем займов соотношение долга к ВВП вот-вот превысит 50-60%. Даже если это так, риски, скорее всего, преувеличены. Дело в том, что многие страны имеют аналогичное соотношение долга к ВВП, причём без каких-либо серьёзных последствий.
Более того, акцент на показателе «долг к ВВП» крайне ошибочен, и для этого есть три причины. Во-первых, этот коэффициент не отражает разницы между разными типами долга (например, между внутренним долгом и внешним). Во-вторых, он игнорирует цели этого долга, то есть используется ли он на потребление (выплаты зарплат и пенсий) или на инвестиции. И, в-третьих, он игнорирует долгосрочное влияние на ВВП проектов, финансируемых в долг.
К счастью, МВФ начал обращать внимание на значительно более показательный индикатор — «чистая стоимость госсектора» (активы минус обязательства). Опять же, взглянем на Китай. После многих лет крупных инфраструктурных инвестиций у правительства этой страны оказалось больше активов, чем обязательств, то есть его чистая стоимость намного выше 100% ВВП. Это самый высокий показатель среди развивающихся стран.
Чистая стоимость Китая может оказаться даже выше, в том числе благодаря (потенциально) более значительным, чем ожидается, владениям активами госпредприятий. Кроме того, хотя чистая финансовая стоимость китайского правительства (исключая нефинансовые активы, оценка которых остаётся неясной) снизилась в последние годы, она остаётся позитивной — 8% ВВП в 2017 году. Местные власти также обладают существенными активами, в том числе землёй и инфраструктурой (от гидроэлектростанций до шоссе и архитектуры Интернета), которые могут быть использованы для создания рабочих мест и генерирования доходов, направляемых на обслуживание долга.
В результате, в докладе МВФ делается вывод, что, хотя Китай действительно сталкивается с серьёзными долговыми рисками, баланс страны не выглядит однозначно хрупким. Наоборот, позволяя увеличивать расходы во время экономических спадов, китайские активы могут сыграть роль мощного контрциклического буфера.
Всё это подчёркивает ценность использования программ помощи развитию для увеличения размера активов госсектора страны — а именно это Китай делает для своих партнёров. Вместо осуждения этого подхода как «дипломатии долговых ловушек», западные доноры и институты развития должны его копировать и тщательно планировать совместные проекты с целью гарантировать, что они будут генерировать экономический рост в долгосрочной перспективе.
Такой подход, если он будет инкорпорирован в более широкую стратегию финансирования, привлекающую частный сектор и использующую конкурентные преимущества тех или иных стран, позволил бы поддерживать прогресс в развитии, который так долго был недостижим для столь многих стран. Заря нового десятилетия может и должна стать поворотным моментом для программ глобального развития.
