Все сценарии урегулирования конфликта в Донбассе остаются открытыми — как те, на которые влияет Украина, так и те, которые способны запустить в Кремле. А потому важно понимать, какие последствия повлечет тот или иной выбор.
«Европейская правда» публикует отрывок из исследования, проведенного нашими партнерами, центром «Новая Европа». Здесь проанализированы сценарии развития ситуации вокруг Донбасса на ближайший год, на основании того, что украинская власть поставила перед собой и Россией дедлайн для выбора стратегии разрешения конфликта.
Что и как анализировали?
По какому сценарию может развиваться конфликт в Донбассе?
Конечно, развитие событий невозможно предсказать во всех деталях. Возможны всевозможные сценарии, их разветвления и прочее. В этой статье выделены ключевые, наиболее обсуждаемые варианты развития событий. Центр «Новая Европа» проанализировал их последствия, угрозы, а также возможности, которые могут возникнуть перед Украиной.
В исследовании в деталях расписаны шесть основных сценариев и два подсценария:
1) статус-кво;
2) замораживание конфликта;
3) реинтеграция Донбасса на принципах децентрализации;
4) автономизация или особый статус Донбасса;
5) военная операция Украины по возврату оккупированных территорий;
6) российское наступление (полномасштабное вторжение на Украину);
7*) выход Украины из Минских соглашений;
8*) введение миротворческой миссии на Донбассе.
Стоит еще раз подчеркнуть, что два последних варианта являются скорее подсценариями или инструментами для реализации остальных сценариев — но из-за их важности и того, что они являются темой обсуждения, как на Украине, так и в государствах-партнерах, они заслуживают отдельного внимания.
Кроме собственно анализа сценариев и их последствий мы провели опрос 65 экспертов (38 украинских и 27 зарубежных), чтобы определить наиболее вероятные, по мнению экспертов, наиболее или наименее приемлемые для Украины сценарии.
Это исследование исходит из предположения, что в ближайшее время санкционная политика Запада в отношении России не изменится, то есть это не станет самостоятельным фактором, определяющим развитие событий в Донбассе. И если наш оптимизм не оправдается и правительства стран Запада ослабят санкции, это, по убеждению команды ЦНЕ, запустит самые негативные сценарии в Донбассе. «Европейская правда» разделяет это предположение.
Этот анализ не учитывает непредвиденные события, способные стремительно и существенно изменить расклад сил на континенте.
Такие события обычно называют «черным лебедем».
Также мы не можем исключать, что в более долгосрочной перспективе Россия прибегнет к шагам, которые сейчас кажутся наименее вероятными — например, признать «независимость» оккупированных территорий по образцу признания оккупированных РФ Абхазии и Южной Осетии, которые являются составляющими Грузии, или даже следующей аннексии этих территорий, как произошло с Крымом.
Впрочем, это подпадает под наш сценарий «статус-кво», по которому Москва будет сохранять свое влияние на оккупированных территориях, и будет усиливать его.
Итак, с него и начнем.
Сценарий №1. Статус-кво
Этот вариант эксперты считают наиболее вероятным из всех остальных возможных моделей развития ситуации в Донбассе.
Украинское общество в определенной мере уже адаптировалось к ситуации на востоке, а Россия не испытывает значительных финансовых и политических потерь от содержания «республик» (бюджету РФ это стоит примерно два миллиарда долларов в год). А поэтому этот сценарий, с высокой вероятностью, будет «работать» еще год. Впрочем, оптимальным для Украины этот сценарий не назовешь.
Эксперты оценили его «желательность» на 4,09 балла из 10. Он означает продолжение боевых действий, дальнейшие человеческие потери и возможное ухудшение ситуации по безопасности в прифронтовой зоне.
Этот сценарий является затратным для государства. Кроме того, украинцы могут воспринимать продление статуса-кво как демонстрацию несостоятельности или неготовности власти урегулировать конфликт, вопреки предвыборным обещаниям. Падением доверия к власти могут воспользоваться пророссийские политические силы. Кроме того, чем дольше затягивается решение конфликта, тем сложнее будет реинтегрировать ОРДЛО, ведь с каждым годом жители оккупированной территории только отдаляются от Украины.
Поскольку соблюдение статус-кво истощает украинский бюджет, поднимается вопрос, как Украине выдержать продолжение реализации этого сценария. Активное и эффективное внедрение реформ (антикоррупционной, реформы децентрализации, реформы правоохранительных органов и прочее), привлечение иностранных инвестиций и ощутимое улучшение экономической ситуации будут способствовать финансовой стабильности страны.
С другой стороны, статус-кво предусматривает незначительную вероятность существенной эскалации боевых действий со стремительным ростом человеческих потерь.
Как действовать Украине, если этот сценарий станет реальностью?
Следует выстраивать такую коммуникацию с населением, которая бы объяснила, что, несмотря на соблюдение Украиной договоренностей (отвод войск, соблюдения режима тишины и т. п.) и готовности идти на определенные компромиссы ситуацию сдвинуть с мертвой точки не удается. По этой причине и приходится продолжать боевые действия, направленные на защиту неоккупированной территории.
Статус-кво также не исключает возможности и необходимости для Украины налаживать диалог, поддерживать тех граждан, которые проживают на оккупированных территориях.
Сценарий №2. Замораживание конфликта
Замораживание конфликта на востоке Украины имеет как преимущества, так и недостатки. Самый большой плюс — это стабильное прекращение огня и отсутствие пострадавших среди военных и гражданских лиц. Прекращение огня также позволит нормализовать жизнь на востоке Украины и уменьшить поток переселенцев из региона. На этом фоне поддержка действующего украинского президента, вероятно, возрастет, поскольку прекращение боевых действий (не обязательно именно урегулирование конфликта!) было одним из его главных обещаний в предвыборной кампании и крупнейшим двигателем для определенных уступок в диалоге с РФ (например, подписание формулы Штайнмайера).
Это также позволило бы усилить социальную и политическую сплоченность в обществе, если противоречия из-за хода конфликта в Донбассе уменьшатся. Также прекращение огня позволит Украине лучше сосредоточиться на процессе реформ вместо фокусирования своего внимания на ежедневных военных действиях. Однако у сценария замораживания имеются существенные недостатки.
Россия может использовать стабильное прекращение огня, чтобы переложить на Украину ответственность за невыполнение Минских договоренностей. Россия сможет взять на вооружение аргумент «не стреляют — можно проводить выборы». Некоторые западные страны, вероятно, поддержат такое требование.
Среди прочих недостатков можно назвать вероятность отмены санкций против России. Уже есть страны ЕС, которые хотели бы облегчить режим санкций, несмотря на отсутствие прогресса в вопросе конфликта. Прекращения огня с российской стороны может стать аргументом для таких стран, как Италия, Франция и других, что приведет к расколу внутри проукраинской коалиции. И в случае, если этот шаг будет сделан, то с прекращением огня и отменой санкций конфликт на Украине может потерять актуальность в международной повестке дня, что ослабит поддержку Украины на международных форумах и может уменьшить программы финансирования для Украины.
Замораживание конфликта может создать серую зону и затяжной конфликт на десятилетия. Опыт других регионов, того же Приднестровья, доказывает, что зона замороженного конфликта превращается в регион теневого бизнеса и нелегальных схем, с контрабандой не только товаров, но и оружия. Более того, длительный замороженный конфликт может сделать членство Украины в ЕС и НАТО даже более отдаленным, чем сегодня.
Как действовать Украине, чтобы предотвратить этот сценарий? Для стабилизации режима прекращения огня и замораживание конфликта на Украине должна быть развернута миротворческая миссия. Для Украины, конечно, самым желаемым сценарием была бы миссия с доступом ко всей оккупированной территории и к украинско-российской границе.
Сценарий №3. Реинтеграция Донбасса на началах децентрализации
Такая реинтеграция является сценарием, на котором Украина настаивала еще во время женевских переговоров в апреле 2014 года. Однако шесть лет военных действий показали ее низкую результативность, поскольку Россия требует не просто предоставление дополнительных бюджетных преференций регионам, как это предусмотрено нынешним процессом децентрализации, но и передачу Донецку и Луганску части компетенций национального уровня.
«Децентрализация» в соответствии с российским видением должна предусматривать создание на деоккупированных территориях «народной милиции»; право местных органов власти влиять на формирование судебной ветви власти. Поэтому децентрализация если и будет реальной в средней или ближайшей перспективе, то, скорее всего, на условиях России.
А это означает де-факто, что автономизация и федерализация региона является еще одним, крайне нежелательным для Украины сценарием (о нем подробнее далее). Важно также принимать во внимание тот факт, что на Украине нет возможности для проведения экспертизы и недостаточно стратегического видения того, как должна происходить децентрализация на деоккупированных территориях, поэтому даже при самых благоприятных условиях вероятны ошибки, которые могут привести к непредсказуемым последствиям.
Вооруженные лидеры Донецка и Луганска, которые находятся под влиянием Москвы, всячески будут сопротивляться полноценному включению территорий в правовое поле Украины. Одна из ключевых угроз этого сценария заключается в том, что немалая часть украинского общества не будет воспринимать отдельные этапы реинтеграции на основе децентрализации даже на основе украинского видения.
Опросы 2019 года показывают, что даже неоккупированная часть восточных областей Украины выступает за особый статус или федерализацию региона. Поэтому реинтеграция на основе общей децентрализации может быть сорвана местными жителями Донбасса, подстрекаемыми Россией. Надо также учитывать, что и в более широких слоях общества нет полной поддержки всех элементов этого сценария. Наиболее обсуждаемым может стать решение об амнистии бывших боевиков.
Сценарий предусматривает постепенное восстановление полноценного диалога между Россией и западными странами. Санкции, которые не касаются аннексии Крыма, будут отменены. На Украину ляжет значительный груз по восстановлению реинтегрированных территорий — по предварительным оценкам, речь идет о не менее трехстах миллиардах гривен.
Поддержка украинцами курса страны в НАТО и ЕС может несколько снизиться из-за возвращения в юридическое поле государства миллионов украинцев, которые не воспринимают западного вектора развития. Не исключено, что правящие элиты временно откажутся от риторики об интеграции в ЕС и НАТО, чтобы восстановить общественный консенсус.
При этом Россия сохранит свое политическое, экономическое, культурное, информационное влияние на Украине — особенно в восточных и южных областях.
Сценарий №4. Автономизация или особый статус Донбасса (федерализация Украины)
Этот сценарий — один из наименее желаемых, поскольку несет немалые угрозы для общественной и политической стабильности Украины и будет усиливать влияние России. а на определенном этапе украинская власть может продвигать де-факто федерализацию под видом «децентрализации», однако длительное маневрирование вряд ли возможно.
Общество в основном не воспринимает варианта «федерализации» или «децентрализации» по российскому образцу с наделением отдельных регионов Украины уровнем компетенций, которые обычно свойственны центральному правительству. Опросы, проведенные в 2019 году, показывали, что особый статус (автономию) оккупированных сейчас территорий поддерживают не более 25% граждан. При этом сценарии, в стране почти неизбежны массовые протесты. Нет сомнения, что это может произойти в Киеве и западных областях.
Все это означает, что в случае попытки реализации такого сценария Россия — даже если не доведет до завершения идею об особом статусе для Донбасса — сможет создать серьезные линии общественного раскола на Украине. Особый статус или автономизация могут спровоцировать «парад автономий», когда такого статуса будут требовать для себя и другие регионы Украины — таким образом, появятся новые очаги нестабильности.
Западные страны будут постепенно налаживать диалог с Россией, будет происходить переход к business as usual. Аннексия Крыма де-юре не будет признана, но это не будет мешать сотрудничеству. А из-за «притока» в правовое поле страны почти трех миллионов избирателей Донбасса, которые в последние пять лет не принимали участия в выборах на Украине, будет расти пророссийское присутствие в политическом истеблишменте.
Вероятно, что в рамках примирения будут свернуты судебные разбирательства в международных инстанциях по спорам между Украиной и Россией (прежде всего, речь идет о Международном суде ООН).
Единственное возможное преимущество: относительная стабильность может способствовать приходу западных инвестиций на Украину, однако в реальности эта перспектива довольно сомнительна. Инвестор не пойдет в страну со значительной внутренней турбулентностью.
Существует возможность получения Украиной международной помощи на восстановление разрушенного Донбасса, и этот фактор тоже не стоит переоценивать, используя международный опыт — западные элиты достаточно быстро теряют интерес к поддержке послевоенных социумов.
Сценарий №5. Военная операция Украины
Наступательная операция для возвращения оккупированных территорий — один из самых трудно прогнозируемых сценариев. Он сложен в исполнении, потому что требует ювелирной работы и может привести к непредсказуемым последствиям при любой ошибке.
Сценарий мог бы предусматривать проведение «блицкрига», то есть кратковременной спецоперации (наступления на отдельных участках), а не полномасштабной длительной войны. Военная операция скорее является не собственно сценарием, а инструментом для перехода от статус-кво к другим, более позитивным вариантам развития событий.
Цель применения сценария — демонстрация силы, повышение ставок и создание элемента неожиданности с целью выведения РФ из равновесия и перезагрузка переговорного процесса на более выгодных для Украины условиях.
Сложность внедрения этого сценария обусловлена необходимостью переговоров с западными партнерами (отдельно с ЕС и США), разработки мощной коммуникационной и военной стратегии, разработки собственной «альтернативы Минску» и прочее.
Кроме того, для успешной реализации потребуется следующий сценарий:
1) непоколебимость позиций президента и дипломатов Украины на переговорах с западными партнерами и украинским обществом;
2) подготовка операции в условиях сверхсекретности;
3) значительные экономические затраты;
4) создание надежной системы территориальной обороны (обеспечение обороны на севере и юге Украины);
5) сплоченность и координация всех вовлеченных структур (ОП, Верховной рады, МИД, МО, генштаба и т. п.);
6) длительное время на подготовку.
По оценкам экспертов, вероятность такого сценария сверхнизкая и не в последнюю очередь, учитывая высокую цену и длительность его реализации. Целесообразность такого сценария по оценкам экспертов также получила низкий балл.
Риски (гибель военных и гражданского населения, внутренняя экономическая и политическая дестабилизация, потеря поддержки Запада, возможность полномасштабной войны с РФ и прочее) существенно перевешивают возможные преимущества.
Сценарий №6. Российское наступление
Сохранение нынешнего статус-кво с постепенным истощением украинской экономики, когда гибнут украинские граждане, а Россия все равно имеет шансы на выход из международной изоляции, является относительно недорогим и выгодным для Москвы вариантом. К тому же политические трансформации в России является сдерживающим фактором эскалации конфликта, ведь последний может ухудшить отношения РФ с Европой и, скорее всего, не будет способствовать росту рейтинга Путина.
Однако исключать новое полномасштабное вторжение РФ на Украину также нельзя. Логично было бы предположить, что РФ может начать активизацию боевых действий только тогда, когда почувствует существенное изменение ситуации на Украине — какое-то активное движение в НАТО и ЕС, стабильный экономический рост и тому подобное.
Этот сценарий, безусловно, является самым опасным и одним из наименее желательных. Он может привести к очередной политической нестабильности в стране, к разочарованию населения, к глубокому экономическому кризису. Интеграция в ЕС и НАТО, очевидно, надолго исчезнет с повестки дня, что, собственно, и является целью политики Москвы в отношении Украины.
Речь идет о развитии событий по грузинскому сценарию 2008 года — открытая военная операция под видом «принуждения к миру». Впрочем, такой сценарий будет способствовать сплоченности украинского общества. И, что самое важное, он приведет к вынужденному признанию Россией своего участия в конфликте.
Это изменение статуса РФ может нанести ей репутационные потери, вызвать откат в отношениях с Западом, привести к аннуляции «Минска» и к поиску новых форматов урегулирования конфликта. Такая политическая цена является одним из важных факторов, которые делают полномасштабное наступление не слишком выгодным для России и, соответственно, менее вероятным.
Впрочем, в случае, когда Россия почувствует необходимость активизировать боевые действия, появится вероятность использования менее радикальных средств, чем полномасштабное наступление, таких как обострение необъявленных операций, использование «зеленых человечков», «сепаратистских движений» и тому подобное.
Сценарий №7* (первый подсценарий). Выход Украины из «Минска»
Минские соглашения в последние годы являются стержнем всех международных переговоров по Донбассу. Но являются ли они нерушимыми? Что произойдет, если их действие прекратится?
Наибольшее влияние выход из «Минска» будет иметь на отношения Украины с Западом, прежде всего с Германией и частично Францией, тогда как для состояния дел на самой Украине этот шаг существенных последствий не принесет. Существует три условия, при которых выход из «Минска» был бы воспринят с пониманием.
Во-первых, нужно будет иметь скоординированный и одобренный западными партнерами альтернативный план урегулирования.
Особенно уместным такой альтернативный сценарий будет в момент смены власти в Германии — у нового канцлера не имеется такой привязки к Минским соглашениям, как у нынешнего. Одним из альтернативных сценариев мог бы стать сценарий введения миротворческой миссии с созданием международной переходной администрации на Донбассе. Потенциальными союзниками в этом вопросе для Украины могли бы стать США, у которых нет достаточно четкой привязки к «Минску», как у европейских партнеров.
Сегодня в ключевых странах ЕС практически все скептически относятся к способности Украины предложить действенную альтернативу «Минску».
Во-вторых, Украина должна продемонстрировать серьезное нарушение Минских договоренностей со стороны РФ, которое доказало бы невозможность (или нежелание) самой РФ выполнять их.
Здесь стоит заметить, что у Украины уже были такие основания еще после так называемых выборов в «ДНР или ЛНР», которые являлись четким нарушением договоренностей, но этим правом тогда в Киеве не воспользовались.
В-третьих, должна быть готовность к отмене санкций в отношении РФ со стороны Европейского союза, которые формально «привязаны» к выполнению Минских соглашений.
Стоит заметить, что выход из Минских соглашений даже при благоприятных для этого условиях должен сопровождаться серьезной подготовительной дипломатической, координационной и коммуникационной работой.
При более глубоком анализе выход Украины из Минских договоренностей является более выгодным для Российской Федерации, чем для Украины.
Поэтому самым оптимальным для Украины сценарием опрошенные эксперты считают не выход из «Минска», а его модернизация, которая в целом позитивно воспринимается западными партнерами. Соответственно, сейчас стратегия Украины должна сводиться к следующей постановке вопроса внутри и извне: «или модернизация „Минска‟, или очередной тупик».
А нежелание Путина корректировать Минские соглашения должно коммуницироваться как нежелание решить конфликт.
Сценарий №8* (второй подсценарий). Введение миротворческой миссии на всей территории ОРДЛО
Появление миротворцев в Донбассе, включая, на украинско-российском рубеже, считается самым востребованным из всех остальных возможных моделей развития ситуации в Донбассе.
При условии оптимально подобранного мандата миссии и эффективного распределения ответственности между украинской властью и руководством миротворцев, вероятность установления длительного мира на оккупированных территориях может быть высокой.
Украина сможет начать процесс реинтеграции Донбасса и уделять больше внимания европейской и евроатлантической интеграции, в частности, внедрению реформ. Сценарий может способствовать росту доверия к власти.
С другой стороны, введение миссии может привести к частичному снятию санкций с России. Кроме того, Крым может надолго исчезнуть из международной повестки дня, ведь «украинский кризис» может считаться решенным. Также существует риск, что украинцы будут иметь завышенные ожидания от миротворцев, которые, вопреки заблуждению, не смогут ни воевать на стороне Украины, ни завершить установление мира в короткие сроки.
А ввиду продолжительности работы миссия де-факто может иметь последствия замораживания конфликта.
Несмотря на то, что 59% украинского населения положительно относится к введению миссии, у сторонников миротворческого сценария может быть разное, порой взаимоисключающее понимание того, какой мандат миссии является оптимальным для Украины.
Например, та часть электората ОПЗЖ, которая в целом приветствует введение миротворцев в ОРДЛО (32%), скорее поддержит «российский вариант» миссии (миротворцы исключительно на линии соприкосновения), а также выгодный для РФ состав миссии (например, представители дружественных Москве стран СНГ).
Поэтому при коммуникации сценария с широкой общественностью следует четко определиться, какой мандат является наиболее желанным и почему.
Впрочем, вероятность реализации такого сценария пока оценивается как низкая.
России невыгодна такая миротворческая миссия, которая бы помогла Украине восстановить контроль над ОРДЛО. Судя по последним заявлениям, Россия больше не заинтересована в миротворческой миссии в Донбассе даже в том формате, с которым выступил Владимир Путин в сентябре 2017 года (только на линии фронта).
Вместе с тем, западные эксперты считают, что формат «переходной администрации» (transitional administration) с предоставлением полного контроля за ОРДЛО специальному представителю генерального секретаря ООН может создать определенные угрозы для Украины, ведь Россия будет пытаться контролировать работу миротворцев на уровне Совета безопасности ООН. Одновременно предлагается формат «контролируемого переходного режима» (supervised transition), согласно которому миссия и Украина будут совместно принимать решения по всем ключевым политическим и административным вопросам в ОРДЛО.
Этот сценарий не может рассматриваться отдельно от других моделей урегулирования конфликта и является скорее инструментом для усиления их эффективности.
Учитывая «гибкость Минска», миротворческую миссию стоит попытаться вписать в текущий формат переговоров с Россией или предложить формат переходной международной администрации (ООН и ОБСЕ) в качестве альтернативы «Минску».
