Ведь согласно Соглашению об ассоциации с Европейским союзом, разные украинские сектора интегрируются с секторами ЕС с не одинаковой скоростью. Существуют направления, где Украина и ЕС согласились сформировать буквально общее пространство, почти без границ; а есть направления, где стороны довольно осторожно обсуждают взаимную интеграцию.
Энергетика — сектор, который обогнал почти все остальные сектора по уровню интеграции.
Именно там планируется развивать реально единые рынки, необходимые для осуществления перетоков газа и электроэнергии без помех.
Для нас это означает появление возможности быстрого импорта газа и электроэнергии в случае необходимости, предоставление услуг компаниям из ЕС по хранению газа в украинских хранилищах, улучшение конкуренции среди компаний-игроков на внутреннем рынке.
Поэтому не случайно именно энергетика стоит в авангарде пересмотра Соглашения об ассоциации.
Авангард евроинтеграции
Создание уникального совместного пространства в энергетической сфере требует от сторон беспрецедентного уровня коммуникации и утверждения общих правил, как на уровне законов, так и на уровне технических правил и урегулирований.
Чтобы достичь такого общего регуляторного пространства, в прошлом году Верховная рада ратифицировала изменения в приложение XXVII к Соглашению об ассоциации. Именно там зафиксировано, насколько далеко Украина и ЕС согласились пойти в вопросах интеграции в энергетическом секторе — гораздо дальше, чем в других секторах.
Для этого Украина взяла на себя обязательства проводить консультации с Еврокомиссией по всем нормативно-правым актам, которые разрабатываются в рамках приложения. В свою очередь Еврокомиссия согласилась участвовать в проектировании норм украинского национального законодательства — через предусмотренные механизмы мониторинга и консультаций.
Также европейская сторона обязуется сообщать Киеву об изменениях в любые, включенные в приложение акты ЕС.
Согласованная процедура мониторинга и консультаций имеет большие позитивные моменты — это возможность гармонизировать наше законодательство с европейским. Она также может стать предохранителем от попыток «отката» назад реформ в энергетическом секторе, вопреки европейской интеграции.
Даже сам факт постоянной коммуникации между украинскими и европейскими чиновниками для обсуждения проектов законов или других документов является важным и нужным для Украины — он позволит обеим сторонам лучше понимать друг друга, а без этого говорить о реальной интеграции сложно.
Несмотря на успех в обновлении приложения, процесс его выполнения продвигается довольно медленно: ВРУ ратифицировала его летом 2019 года, а положения для руководства (практические рекомендации) по применению приложения Украина согласовала с ЕС лишь в конце января.
Нельзя сказать, что стороны сознательно тормозили или не хотели запускать процесс — скорее всего, здесь большую роль сыграли сложные бюрократические правила как с одной, так и с другой стороны.
Однако затягивание с разработкой процедур принесло новые проблемы: пока стороны думали, Верховная рада успела принять целый перечень законов, которые по правилам должны были бы попасть под такие консультации.
Возникла коллизия: указанные изменения не были согласованы с процедурой приложения XXVII, а это означает, что они приняты с нарушением Соглашения об ассоциации.
Что теперь делать с принятыми законами и как к ним применить уже разработанные правила — неизвестно.
Новые вызовы
Затяжная ратификация — далеко не единственная проблема, которая возникла между Украиной и ЕС во время пересмотра приложения XXVII. Ратификация обнаружила несколько сложных моментов, которые должны быть учтены во время дальнейшего внедрения приложения.
Первый из них — сроки консультаций между украинской и европейской сторонами. По украинским меркам, они действительно немалые — три месяца.
С учетом того, как быстро у нас меняются правила, принимаются решения и вносятся изменения, пока европейская сторона рассмотрит и внесет свои коррективы, на Украине могут возникнуть проблемы с реализацией сопутствующих решений и документов.
С другой стороны, возможно, спешка — это часть нашей проблемы, и иногда лучше подумать еще раз, прежде чем принять какое-то решение.
Кроме того, похоже, уже за короткий период действия приложения — меньше года — европейская сторона успела получить такое количество документов, которые несколько превысили ее ожидания и возможности аккумулировать ресурсы для комментариев. Ведь если, например, речь идет о проекте закона, то кроме самого проекта изменений Комиссия должна получить еще и законодательство, куда вносятся изменения, изучить его, прочитать дополнительные материалы.
Но для этого потребуется время и дополнительные человеческие ресурсы. Обе стороны уже начали говорить о том, что стоит сделать первые шаги по установлению приоритетов — какие именно проекты законов и другие нормативно-правовые акты являются более неотложными, а какие могут подождать.
Еще одной проблемой является то, что к процессу консультаций привлечены действительно много сторон.
Со стороны Украины это и соответствующие комитеты Верховной рады, вместе с комитетом по вопросам европейской интеграции, и правительственный комитет по европейской интеграции, и профильные министерства, и регулятор.
Со стороны Европейской комиссии также может участвовать большое количество стейкхолдеров. Как известно, чем сложнее процесс коммуникации и согласования, тем проще должна быть система передачи информации.
В случае с приложением довольно простой системой может быть формирование так называемой таблицы соответствий, которая позволит видеть, где и как украинские документы соответствуют или не соответствуют европейскому законодательству. А уже сама таблица может быть предметом обмена или комментариев сторон как внутри Украины, так и внутри ЕС. Этот инструмент еще должен быть наработан.
Поскольку Украина имеет не только двусторонний механизм сотрудничества с ЕС, но и многосторонний — через членство в Энергетическом сообществе, появляется потребность в урегулировании ситуации, как эти два процесса могут взаимодействовать между собой.
Приложение XXVII является частью Соглашения об ассоциации, поэтому первоочередным и главным партнером в процессе согласования документов является Европейская комиссия. Вместе с тем в приложении отмечается, что Комиссия может привлекать Энергетическое сообщество к процессу консультаций.
И вот здесь стоит прописать четкую и понятную процедуру, чтобы обеспечить эффективную коммуникацию между всеми тремя сторонами — правительством Украины, Европейской комиссией и Энергетическим сообществом.
Конечно, ратификация приложения и утверждение процедуры его имплементации — не единственное, что надо принять, чтобы приложение заработало. В первую очередь изменений требуют регламенты КМУ и ВРУ — необходимо имплементировать в их работу нормы согласования с Еврокомиссией всех актов, регулирующих энергетический сектор.
Кроме того, сейчас Правительственный офис, ответственный за передачу проектов актов для оценки Еврокомиссией, имеет ограниченную институциональную способность для обеспечения их быстрого перевода. Решением может стать отделение технической функции перевода от функции согласования, а также привлечение дополнительных специалистов.
В рамках поддержки эффективного взаимодействия важны инструменты мониторинга. Речь идет прежде всего о совместных встречах органов Совета ассоциации, а также отчет о результатах имплементации Соглашения об ассоциации. Должное внимание следует уделять техническим встречам Комитета и подкомитетов ассоциации, где проводятся экспертные дискуссии.
Все эти вызовы, между прочим, должны быть, как можно скорее превращены в возможности.
Именно таким образом Украина может приступить к последующим общеевропейским инициативам, например, отыскав свое место в новом политическом курсе Еврокомиссии — Green Deal.
Стоит понимать, что секторальная интеграция является своеобразным показателем способности Украины интегрироваться в ЕС.
Именно поэтому качественное и эффективное выполнение приложения XXVII — это не только путь к обеспечению понятных, прозрачных и конкурентных правил на энергетических рынках, но и успех интеграции как таковой.
