«Предсказывать трудно, особенно будущее»
Йоги Берра (американский бейсболист, известный своими комментариями и остротами (их называют «йогизмами»), которые часто являются очевидной тавтологией или противоречивы по смыслу. — прим. пер.).
Резюме
Российско-американские отношения переживают невиданный со времен холодной войны упадок. Серьезный диалог на высшем уровне между двумя странами практически прекратился. Нет оснований полагать, что в ближайшем будущем отношения улучшатся.
Однако маловероятно и то, что это навсегда: даже в годы холодной войны США и СССР поддерживали пусть и ограниченный, но серьезный диалог. Несмотря на множество разногласий, контакт между двумя странами рано или поздно возобновится, и, возможно, новые российский и американский лидеры будут придерживаться курсов, не столь ориентированных на конфронтацию. Какова же будет повестка, скажем, в не таком уж далеком 2030 году?
Изменение обстановки на международной арене:
- Геополитические условия, в которых окажутся лидеры России и США в 2030.
- Условно биполярный мир. США и Китай останутся крупнейшими игроками на мировой арене, даже если в ближайшие несколько лет их возможности и желание действовать в масштабах планеты будут существенно ограничены пандемией коронавируса. В то же время ряд значимых государственных и негосударственных субъектов будут по-прежнему оказывать существенное влияние на региональные и глобальные процессы. Евразия останется стратегическим центром тяготения мира.
- Мир вооруженный. Новые смертоносные и потенциально дестабилизирующие военные технологии станут дополнительной угрозой для режима нераспространения.
- Мир, в котором больше конфликтов. Конфликтов на евразийском континенте и у его границ, вероятно, станет больше, а сами они будут более интенсивными. Многие из них могут оказаться факторами риска как для Москвы, так и для Вашингтона.
- Мир стратегической нестабильности. США и Россия разрабатывают военные технологии, не подпадающие под существующие договоренности контроля над вооружениями, да и вообще под какие-либо правила или ограничения. В отсутствие регулирования риск ошибки или просчета увеличится.
- Мир, преобразованный технологиями. Технологические прорывы в различных областях (связанные с искусственным интеллектом, сетями 5G и возобновляемыми источниками энергии) неизбежно повысят конкурентное преимущество США перед Россией.
Согласие маловероятно
Накопленные обеими сторонами претензии, глубокие различия в интересах, ценностях и концепциях миропорядка практически полностью исключат любую возможность устойчивого партнерства, перезагрузки или хотя бы существенного укрепления связей в ближайшее десятилетие. Свою роль в этом сыграет и внутренняя политика двух держав. Так что достичь взаимовыгодного урегулирования будет нелегко. Американское внешнеполитическое сообщество считает, что Россия настроена враждебно, и в обозримом будущем его точка зрения, вероятнее всего, не изменится. Те, кто отвечают за политику США, обеспокоены активными действиями России на мировой арене, а ее партнерство с Китаем внушает им все больше опасений. Аналогичным образом, внешнеполитическое сообщество России видит в США агрессивную и враждебную державу, которая склонна действовать без оглядки на другие страны, угрожает внутренней стабильности России и стремится к доминированию в международном сообществе.
Решение: концентрироваться на самих отношениях
Именно потому, что российско-американские отношения, скорее всего, так и останутся напряженными, Москве и Вашингтону необходимо работать с теми их аспектами, которые вызывают разногласия. Чтобы выровнять отношения, странам придется возобновить диалог на высшем уровне по крайней мере по этим вопросам. Эта мера не станет панацеей от существующих проблем, но может создать хотя бы ограниченные каналы сотрудничества. В таком диалоге для США будут приоритетными следующие цели:
- избежать конфликта России и США в Евро-Атлантическом регионе и снизить риск бесконтрольной эскалации;
- модернизировать систему стратегической стабильности, которая размывается эрозией системы контроля над вооружениями и разработкой новых военных технологий;
- сотрудничать в вопросах недопущения появления ядерного оружия у других стран;
- сохранять мир и стабильность на Ближнем Востоке, особенно в Персидском заливе;
- не допустить гегемонии Китая в Азиатско-Тихоокеанском регионе;
- регулировать конкуренцию России и США в киберпространстве и космосе.
Чтобы начать длительный процесс восстановления частичного доверия, двум странам необходимо выработать схему сотрудничества в сферах пересечения интересов и способы урегулирования разногласий до того, как они перерастут в конфликт. Будет лучше, если на этом пути США сконцентрируются на небольших и прагматичных шагах, а не на глобальных целях. Насколько удастся реализовать возможности, которые появятся вместе со схемой сотрудничества, будет зависеть от глав государств — их лидерских качеств, воли, планов — и от того, смогут ли они преодолеть стену взаимного недоверия и сопротивление своих граждан, политиков и законотворцев.
Введение
В настоящей статье предпринята попытка выйти за рамки сегодняшних крайне антагонистичных российско-американских отношений и представить, как эти отношения могли бы выглядеть в 2030 году. Самый предсказуемый вариант развития событий описал Дмитрий Тренин (Dmitri Trenin. The Relationship Between the USA and Russia in the Trump Era. — Carnegie Moscow Center. — May 14, 2019) — все ухудшится, а затем станет еще хуже. Но ведь можно представить себе ситуацию, когда в двусторонних отношениях появится новая динамика, которая сделает возможным продолжительный стратегический диалог по широкому кругу вопросов? Если такой диалог начнется, будет ли руководство обеих стран готово разрешать проблемы или работать над ними в случае совпадения интересов, а при их несовпадении — искусно выстраивать отношения конкуренции? Если да — что потребуется двум странам, чтобы достигнуть этого этапа?
В первой части статьи описаны глобальные тенденции следующего десятилетия, которые могут повлиять на российско-американские отношения и американские интересы в России. Во второй части высказываются предположения о том, как эти условия в совокупности с внутриполитическими факторами могут отразиться на стратегических направлениях американской и российской внешней политики. И наконец, в заключительной части представлен обзор целей и приоритетов США в рамках данных отношений по комплексному, хотя и не исчерпывающему набору вопросов.
Большая стратегия США и перемены на мировой арене
В следующем десятилетии традиционные геополитические составляющие большой стратегии США не изменятся: первенство в Западном полушарии, недопущение гегемонии враждебной державы в критически важных областях евразийской территории, а также поддержание свободы судоходства. Россия может мешать осуществлению американских планов, хотя бывали случаи и положительного вмешательства — например, в вопросах ядерной угрозы со стороны Ирана и Северной Кореи.
Впрочем, несмотря на проблемы, которые Россия сегодня создает для США, она не представляет глобальной угрозы американскому влиянию в Западном полушарии, Азиатско-Тихоокеанском регионе, Евразии или Персидском заливе. Ослабление трансатлантических связей и американского влияния в Европе было вызвано в основном сменой приоритетов США, неприязнью президента Дональда Трампа к Европе, а также изменением европейской политической динамики, которым Россия воспользовалась, чтобы усилить разлад — и в меньшей степени стремлением России к гегемонии в Европе. Основные американские интересы останутся прежними, но преследовать их будущим администрациям придется с учетом меняющихся международных реалий. И те взаимоотношения с Россией, которые устроят США, и способы их наладить также во многом будут зависеть от обстановки на мировой арене.
Невозможно предсказать, каким будет мир в 2030 году, особенно в свете возможных мировых кризисов — в здравоохранении, экологии, экономике — которые, как продемонстрировала пандемия коронавируса, вполне реальны. Однако можно выделить ряд основных тенденций — экономических, политических, военных и общественных, — которые повлияют на то, что будет происходить в мире к 2030 году. За точку отсчета авторы настоящей статьи взяли доклад Национального совета по разведке США «Global Trends 2030» («Мировые тенденции 2030 года»). В нем описан ряд «мегатенденций», которые повлияют на российско-американские отношения в грядущем десятилетии (National Intelligence Council. Global Trends 2030: Alternative Worlds. — December, 2012). Ниже приведены наиболее значимые из этих тенденций и их последствия.
Условно биполярный мир
Баланс военной и экономической мощи продолжит смещаться к Востоку и Югу. США и Китай сохранят статус сверхдержав в основных сферах (а именно военной, экономической, технологической и дипломатической), но появится множество центров средоточия силы как на международном (ООН), так и на региональном уровнях — Евросоюз, Индия, Япония и Россия (в сфере ее привилегированных интересов, где Россия сама и провозгласила свое главенство) — которые смогут оказывать влияние в отдельных областях. На мировую безопасность и процветание также будут влиять негосударственные субъекты, например Google, Amazon, Facebook и Apple, и транснациональные силы, такие как пандемии инфекционных заболеваний, джихадистский терроризм, а также движения популистов, националистов и нативистов. Складывающийся в настоящее время миропорядок наиболее корректно называть условно биполярным. Но какой бы ярлык на него ни наклеили, Америке следует учесть в своей внешней политике один важнейший момент: даже если Китай больше других стран выиграет от глобального распределения сил, остальные (хотя и менее крупные) центры влияния окажут серьезное сопротивление попыткам взять под контроль критически важные геополитические регионы Евразии.
Пока неясно, как подобный сдвиг может повлиять на внешнеполитический курс России. Кремль выступает за многополярную расстановку сил в мире еще с провозглашения доктрины Примакова в середине 1990-х годов. Логично предположить, что под влиянием таких изменений Москва, возможно, начнет вести себя более сдержано, поскольку перестанет видеть в США основное препятствие на пути к тому миропорядку, который ее устраивает, и признанию России влиятельной державой. Однако в то же время Москва может расценить движение в сторону многополярного мира как удар по российским позициям, поскольку ей придется считаться с другими крупными игроками, а собственный ее вес в относительных показателях уменьшится. Такой психологический удар по российскому эго может придать Кремлю смелости, и он начнет действовать более решительно, чтобы самоутвердиться.
Мир вооруженный
Распространение новых смертоносных ядерных и неядерных военных технологий, обладающих дестабилизирующим потенциалом, а также их доступность большему количеству государственных и негосударственных субъектов могут существенно пошатнуть мировой режим ядерного нераспространения. Хотя США и России не всегда удавалось договориться о подходах и приоритетах, обе страны заинтересованы в предотвращении дальнейшего распространения ядерного оружия, и в борьбе против ядерной угрозы Ирана и Северной Кореи они выступили единым фронтом. В следующем десятилетии, возможно, хотя и маловероятно, ядерное оружие попытаются заполучить еще ряд стран — Турция, Саудовская Аравия, Египет и, может быть, Южная Корея и Япония. Тем временем Северная Корея продолжит наращивать свой ядерный арсенал, а Иран может возобновить попытки реализовать программу ядерного вооружения, если не удастся вернуть в какой-либо форме ядерную сделку (СВПД, Совместный всеобъемлющий план действий).
Новейшие технологии, например синтетическая биология, могут открыть дорогу совершенно новому типу угроз: созданию опасных патогенов, в том числе негосударственными субъектами. В таком случае могут появиться дополнительные возможности и предпосылки для российско-американского сотрудничества в сфере контроля за распространением ядерного оружия и других опасных технологий.
Мир, в котором больше конфликтов
Ожидается, что межгосударственные и внутригосударственные конфликты в Евразии и вокруг нее, в том числе в соседних или сопредельных с Россией регионах, будут происходить чаще и станут интенсивнее. Для Москвы важно сохранить свое влияние и стабильность (то есть, в ее понимании, исключить западное влияние) на приграничных территориях, которые она считает своей сферой привилегированных интересов. Войны с Грузией и Украиной, а также вмешательство в ряд региональных конфликтов на постсоветском пространстве были вызваны стремлением Кремля утвердить свое влияние на этих территориях. Но в большинстве конфликтов в сопредельных с Россией государствах, если не во всех из них, основные интересы США затронуты не будут, и открытое военное противостояние России и США в результате таких конфликтов маловероятно. Более того, опыт, приобретенный в тесном воздушном пространстве над Сирией, когда две армии действовали параллельно и успешно избегали крупных конфликтов, свидетельствует, что у Вашингтона и Москвы есть и желание, и средства для урегулирования даже сложнейших ситуаций.
Мир стратегической нестабильности
США и Россия разрабатывают новые, все более совершенные и смертоносные виды оружия, многие из которых не подпадают под существующие договоренности контроля над вооружениями, да и вообще под какие-либо правила или ограничения. Среди таких систем — гиперзвуковые ракеты с управляемым боевым блоком и крылатые ракеты (как с ядерными, так и с неядерными боеголовками), кибероружие, вооружения для неядерного быстрого удара, противоспутниковое оружие, противоракетные комплексы космического базирования и автономные системы.
Интеграция этих мощностей в американский и российский арсеналы и стратегические планы поставит под сомнение актуальность российско-американского режима контроля над вооружениями, который пока еще остается в силе, и повысит вероятность как кризиса, так и нестабильности гонки вооружений. Кроме того увеличится риск начала войны из-за случайности или просчета, а угроза ответного удара станет менее надежной защитой. В частности, весьма вероятно, что продвинутые системы ПРО и гиперзвуковое оружие с неядерными боеголовками значительно повлияют на систему стратегической стабильности. И США, и Россия заинтересованы в контроле над динамикой развития этих областей, и этот общий интерес может стать основой для сотрудничества по выработке новых правил и ограничений для поддержания стратегической стабильности.
Мир, преобразованный технологиями
К 2030 году мир шагнет далеко вперед в сфере технологий. Скорее всего, технологические инновации, в особенности связанные с искусственным интеллектом (ИИ), сетями 5G и возобновляемыми энергоносителями, окажут существенное влияние не только на экономику России и США и стратегическое равновесие между ними, но и на мировую экономику и характер международной системы. Подобные технологии — и, что не менее важно, возможность устанавливать стандарты, по которым они развиваются и монетизируются, — уже определяют вес государственных и негосударственных субъектов, а также новых победителей и проигравших.
Отметим, что прогнозирование масштаба и охвата технического прогресса — в том числе разработок медицинского оборудования, методов лечения, медикаментов, а также устройств для наблюдения и мониторинга, направленных на сдерживание и подавление пандемий, — выходит далеко за рамки содержания данной статьи. Но уже очевидно, что технический прогресс может многое изменить как для России, так и для США, а вопросы его возможного влияния на расстановку сил в мире и экономики отдельных стран следует включить в повестку двусторонних обсуждений.
Траектории внешней политики России и США
В ближайшее десятилетие накопленные обеими сторонами претензии, глубокие различия на уровне интересов, ценностей и концепций миропорядка, а также внутриполитические условия едва ли не полностью исключат любую возможность устойчивого партнерства, перезагрузки или хотя бы существенного укрепления связей. Иными словами, между странами сохранится стратегическая конкуренция. Как долго страны останутся скорее противниками и как российско-американские отношения будут развиваться следующие десять лет, будет зависеть в основном от глобальных геополитических трендов и внутриполитических факторов, которые отразятся на внешнеполитических приоритетах обеих стран.
Соединенные Штаты Америки
Каким бы ни был исход президентских выборов 2020 года, Россия останется противоречивой темой для американской внутренней политики по крайней мере еще на несколько лет — и даже дольше, если Москва продолжит вмешиваться в выборы в США. Если в 2020 году Трамп будет переизбран и решит в одностороннем порядке встать на путь улучшения российско-американских отношений, он наверняка столкнется с активным противодействием Конгресса в тот момент, когда попытается нормализовать связи с Россией, а уж тем более отменить даже часть санкций, введенных после 2014 года — особенно в отсутствие подвижек в урегулировании конфликта на востоке Украины.
В руководстве США продолжатся споры о том, какой должна быть политика страны в отношении России, так что у президента будет немного шансов занять примирительную позицию, хотя возможность поверхностных, по большей части символических изменений в отношениях останется. Вашингтон по-прежнему будет озабочен смягчением внутриполитических противоречий, восстановлением экономики после пандемии коронавируса, сдерживанием Китая и сокращением своего непропорционально масштабного военного вмешательства на Ближнем Востоке и в Юго-Западной Азии в последние десятилетия.
Если Трампа переизберут, он будет и дальше пренебрегать многосторонним подходом и отношениями с союзниками и отдавать предпочтение двусторонней ситуативной дипломатии в духе однобокой и националистической повестки «Америка превыше всего». Если же изберут бывшего вице-президента Джо Байдена, вероятно, что, несмотря на декларируемое им стремление восстановить мировой либеральный порядок, амбиции США и их предложения по решению назревших международных проблем будут ограничены внутренними и внешними обстоятельствами.
Кроме того, администрации Байдена потребуется время, чтобы нейтрализовать урон, нанесенный авторитету и репутации США его предшественником. Вашингтон по-прежнему будет пытаться договориться на национальном уровне о крупных вложениях в масштабные мероприятия внешней политики. Как показывают соцопросы, большинство американцев устали от внешнеполитических обязательств и хотят, чтобы их лидеры больше внимания уделяли внутренним проблемам, из-за которых значительно снижается качество жизни многих граждан (John Halpin, Brian Katulis, Peter Juul, Karl Agne, Jim Gerstein, and Nisha Jain. America Adrift: How the U.S. Foreign Policy Debate Misses What Voters Really Want. — Center for American Progress. — May 5, 2019). Очевидно, что когда в любой момент может возникнуть угроза новой пандемии и необходимость решать сопутствующие ей экономические, политические и социальные проблемы, это требование американцев выглядит справедливо.
Таким образом, в ближайшие годы США, вероятно, будут играть менее активную и значимую роль в общемировых делах, и то, насколько они будут вовлечены в них, будет отчасти зависеть от личности президента. Однополярный период закончился. Связи Америки с союзниками ослабли, и сама система международных отношений трансформируется в гораздо более сложный, неопределенный и хаотичный миропорядок, который предполагает изменение расстановки сил глобальных и региональных игроков.
Сложившаяся в годы холодной войны и после ее окончания концепция руководящей роли, исключительного положения и незаменимости США еще не до конца адаптировалась к новым реалиям. Споры вокруг российско-американских отношений, по-видимому, не утихнут: Вашингтон и впредь будет видеть в поведении Москвы, защищающей то, что она считает сферой своих законных интересов, свидетельство враждебности России — во-первых, к миропорядку, который основан на правилах и охраняется США; во-вторых, к решениям глобальных проблем, которые предлагает Вашингтон; и в-третьих — к американской приверженности идеям государственного суверенитета, независимости и соблюдения норм демократии.
Россия
С изрядной долей уверенности можно предположить, что в ближайшее десятилетие, а возможно, и дольше, Россия сохранит текущий курс — как внутриполитический, так и внешнеполитический — независимо от того, останется ли Владимир Путин президентом. Такой прогноз основан на устойчивости некоторых основ российской внутренней и внешней политики. Они переживут и Путина, и режим его последователя, кем бы он ни был. К таким основам относятся склонность к авторитарным мерам и централизации, стремление поддерживать статус великой державы, расширять свое присутствие и влияние в мире, ослаблять трансатлантические связи и Европу, доминировать на постсоветском пространстве, ставить под сомнение западные нормы демократии и верховенства права, увеличивать полярность мира, поддерживать партнерство с Китаем и отказываться от интеграции с системами безопасности и экономики, в которых ведущую роль играют западные страны.
Вашингтону следует учесть это обстоятельство и сконцентрироваться на:
- урегулировании конкретных вопросов, касающихся стратегической конкуренции России и США вообще, вместо стремления к полной перезагрузке отношений, масштабным соглашениям или иным прорывам;
- уменьшении риска открытого военного конфликта за счет координации острых вопросов конкуренции, стремления к сотрудничеству в борьбе с общими региональными и транснациональными угрозами и сближению в случае, если ситуация в мире изменится.
Факторы возможного изменения траектории
Скорее всего, российско-американские отношения останутся на сегодняшнем уровне еще многие годы, но есть и другие варианты. Траекторию российской внешней политики могут существенно изменить четыре события.
Существует небольшая вероятность, что резкий экономический спад или масштабная волна общественных протестов ослабят внутриполитический и внешнеполитический курс России, как это случилось в 1990-е годы. В этом случае основной проблемой для США и Запада окажется слабость России: ее возможности поддерживать внутренний порядок в условиях политических, социальных и экономических трудностей и реализация амбиций великой державы будут существенно ограничены. Россия в таких обстоятельствах может пойти на примирение с Западом, чтобы создать более благоприятную внешнюю среду, а также укрепить торговые, технологические и инвестиционные связи.
Другим триггером может стать попытка следующего российского лидера провести масштабные реформы наподобие горбачевской перестройки и ельцинских экономической и политической реформ. Такой поворот отодвинет глобальные амбиции Кремля на второй план, а возможно, и ослабит его внутриполитическую хватку, что ввергнет Россию в череду потрясений. В результате Россия не обязательно проникнется расположением к США, но точно станет уделять больше внимания внутренним проблемам, чем внешнеполитическим свершениям. Впрочем, не стоит забывать, что внутренняя нестабильность России 1990-х годов ударила по интересам США в области безопасности. Так что и будущие российские реформы могут иметь такой же эффект.
Третьим триггером может стать приход на смену Путину более импульсивного или менее опытного лидера — это сделает российско-американские отношения менее устойчивыми и взрывоопасными. Вряд ли уход Путина с политической сцены приведет к усилению плюрализма в России и более миролюбивой внешней политике в отношении Запада. Несмотря на то что на Западе Путина считают авторитарным и напористым лидером, его двадцатилетнее руководство страной и участие в общемировой повестке показали, что он в целом расчетливый и опытный политик. Об этом свидетельствует, например, его решение не использовать российские войска для помощи Сирии в защите от турецких атак. Кем бы ни был его преемник, он вполне может унаследовать отрицательные черты Путина, но они уже не будут уравновешены его опытом. При этом внутренние экономические трудности, даже обостренные пандемией коронавируса и низкими ценами на нефть, могут и не сказаться на внешнеполитических амбициях России. Именно так произошло после резкого падения цен на нефть в 2014 году: российская экономика понесла большой урон, но глобальные амбиции Кремля не пострадали.
И наконец, последним триггером может оказаться противостояние России нарастающему могуществу Китая, особенно его посягательствам на территории, которые Россия считает своей сферой привилегированных интересов. Если Китай сохранит текущую внешнеполитическую траекторию, Москва в конечном итоге окажется перед выбором: попытаться обуздать амбиции Китая или надеяться на его добрую волю. И хотя сейчас это кажется маловероятным, но отношения Китая и России могут ухудшиться, когда Москва начнет относиться с большим подозрением к геополитическим намерениям Пекина. Такое развитие событий стало бы для США и России, пожалуй, лучшим поводом отринуть враждебность и объединить усилия в интересах сдерживания китайской экспансии.
Важно понимать, что российская внешняя политика складывается с учетом как внутренних, так и внешних факторов. Важную роль в ее формировании играют действия США — и реальные, и предполагаемые. Так, очень многое может зависеть от того, как будут представлять себе в будущих администрациях президента США глобальную роль и обязанности Америки в ближайшие десять лет и как планируют использовать ее могущество. Поэтому один из ключевых вопросов — сможет ли Вашингтон справиться со своим желанием вмешиваться в ситуации, которые затрагивают важные российские интересы (и будет ли он готов признавать их таковыми), но при этом не имеют большого значения для США. Например, политическое руководство США может не сдержаться и высказаться в поддержку народных движений или цветных революций в России или у ее ближайших соседей. Вашингтон, вероятно, будет принимать интересы России в этих государствах за незаконные проявления ее неоимпериалистических амбиций, но на самом деле его способность повлиять на политику Москвы крайне ограничена.
Если Вашингтон будет более трезво смотреть на вещи и признает тревогу российского руководства, которое боится за устойчивость своих политических позиций, увидит в действиях и реакциях Москвы защиту ее интересов, начнет использовать менее амбициозную риторику и будет готов к более открытому диалогу с Россией — а ничего из перечисленного не наблюдалось во время украинского кризиса 2013-2014 годов, — то соблюдение этих условий может улучшить ситуацию для всех заинтересованных сторон. Не в последнюю очередь — побудить Россию смягчить свою позицию по отношению к США и их основным интересам.
Можно попробовать срезать и другой острый угол: очевидно, что, несмотря на официальный курс, расширение Организации Североатлантического договора (НАТО) на восток достигло предела и в обозримом будущем для Украины и Грузии двери в альянс в действительности закрыты. Фактическое признание такого положения вещей — без официального отзыва политики открытых дверей, предложенной в 2008-м, но со снижением ее значимости в заявлениях альянса — могло бы стать залогом более стабильной с точки зрения безопасности Европы.
Это не исключает помощи Украине и Грузии в сфере безопасности ни со стороны США, ни со стороны альянса. Как отметил один эксперт, «смягчив заявления Америки о собственной исключительности и уменьшив роль правил в регулировании международного поведения, [этот курс] содействовал бы зарождению согласия между великими державами и сосуществованию различных систем ценностей как пути к созданию порядка и достижению мира» (Thomas Graham. U.S.-Russian Relations in a New Era. — National Interest. — January 6, 2019). Если Вашингтон пойдет в этом направлении, считает российская сторона, то и Россия может занять более миролюбивую позицию.
Появление изрядной доли скептицизма в оценке такого развития событий неизбежно, но все равно стоит внимательно следить за позициями будущих российских лидеров. И хотя возобновление содержательного диалога между Россией и США — не панацея, и были случаи, когда он действительно не шел никому из участников на пользу, стабильный стратегический диалог на высшем уровне как минимум показал бы Москве, что Вашингтон серьезно воспринимает ее интересы, и начал бы растапливать лед взаимного недоверия. Настоящее примирение потребовало бы от обеих стран большего уважения к интересам и чувствам друг друга. Как бы то ни было — в большинстве вероятных сценариев ближайшего будущего США и Россия, скорее всего, останутся противниками, даже если у них будет меньше ресурсов или решимости для масштабных внешнеполитических инициатив. И все же — благоприятными в итоге окажутся обстоятельства или нет — какие цели будут преследовать США в отношениях с Россией в 2030 году?
Цели и приоритеты США
Возобновить продуктивный стратегический диалог России и США будет непросто. Чтобы переговоры стали результативными и начался небыстрый процесс по восстановлению взаимного доверия, двум государствам потребуется выработать схему сотрудничества в сферах общих или совместимых интересов и общих угроз, а также схему урегулирования разногласий. Это масштабная и многосоставная задача, которая осложняется с обеих сторон грузом прошлого, — поэтому для ее решения больше подойдут конкретные прагматические действия, а не крупные амбициозные проекты. Если позволят отношения и обстоятельства, приоритетными для США должны быть следующие цели: не допустить конфликта с Россией в Евро-Атлантическом регионе и уменьшить риск возникновения спонтанного конфликта и его эскалации; модернизировать систему стратегической стабильности, которая размывается эрозией контроля над вооружениями и разработкой новых военных технологий; сотрудничать в вопросах недопущения появления ядерного оружия у других стран; поддерживать мир и стабильность на Ближнем Востоке, особенно в Персидском заливе; не допустить гегемонии Китая в Азиатско-Тихоокеанском регионе; регулировать конкуренцию России и Америки в киберпространстве.
Не допустить конфликта России и США
Не допустить конфликта, в особенности ядерного — абсолютный приоритет США в двусторонних отношениях с Россией. Вполне возможно, что риск спонтанного начала войны между странами из-за случайности или просчета и недопонимания — например, военный ответ на ложное предупреждение о нападении — гораздо выше, чем вероятность спланированной атаки (Ernest J. Moniz and Sam Nunn. The Return of Doomsday: The New Nuclear Arms Race-and How Washington and Moscow Can Stop It. — Foreign Affairs. September/October, 2019). Самые опасные районы — Прибалтика и Черное море, где члены альянса наиболее уязвимы для внезапного нападения, а силы НАТО и России действуют в непосредственной близости друг от друга. К концу следующего десятилетия, если не раньше, и альянс, и Россия должны по взаимному согласию занять сдерживающие и оборонительные позиции в обоих регионах, чтобы исключить вероятность столкновения или максимально ее уменьшить.
Для улучшения двусторонних отношений необходимо восстановление определенной степени доверия, как бы утопично это ни звучало. Один из способов — возобновление на высшем уровне серьезного стратегического диалога, который в первую очередь должен быть ориентирован на создание системы взаимной безопасности в Евро-Атлантическом регионе (Des Browne, Wolfgang Ischinger, Igor Ivanov, and Sam Nunn. Building Mutual Security in the Euro-Atlantic Region, Co-Chairs Summary. — Nuclear Threat Initiative. — 2013). Сторонам следует обсудить следующие вопросы.
Насколько Россия озабочена риском эскалации и спонтанного конфликта на европейском театре военных действий? Если Москва опасается последствий появления новых вооружений и технологий, какие меры, с ее точки зрения, можно принять, чтобы решить проблему короткого времени предупреждения, доступного командным инстанциям для деэскалации кризиса до того, как он перерастет в вооруженный конфликт? Как, по мнению Москвы, может начаться кризис между НАТО и Россией и каковы сценарии его возможной эскалации? Как военные, разведывательные и другие инновации влияют на представления России о кризисных ситуациях?
Следует ли США и России, помимо жесткого соблюдения своих обязательств по соглашениям Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), рассмотреть более активные меры обеспечения прозрачности передвижения войск и уведомлений об учениях, ограничения масштаба, характера и места проведения военных учений, а также установку границ развертывания вооруженных сил и вооружений, которые могут нанести удар вглубь территории НАТО и России? Следует ли странам рассмотреть идею переговоров о новых мерах контроля над вооружениями в Европе, которые ограничивали бы развертывание дестабилизирующих систем неядерного оружия?
Как можно усовершенствовать существующие каналы связи для урегулирования кризиса, чтобы снизить риск столкновения? К примеру, следует ли сторонам создать новые военно-гражданские каналы для связи друг с другом и, возможно, начать их использовать в оперативном режиме, чтобы выработать и обкатать процедуры урегулирования кризиса?
Поддержать систему стратегической стабильности
Стратегическая стабильность, которая в данном случае определяется как состояние, когда ни у США, ни у России нет повода нанести ядерный удар первыми, — неотъемлемая часть ядерных отношений России и США уже более шестидесяти лет. Из-за потенциально мощного ответного удара каждая из стран чувствует себя уязвимой перед другой, и это обстоятельство не меняется, несмотря на все перестановки в расположении стратегических сил и новшества военных технологий. И США, и Россия заинтересованы в том, чтобы поддерживать систему стратегической стабильности и устранять любые поводы к применению ядерного оружия, но делать это будет все труднее, поскольку появляются такие системы вооружения и технологии, которые способны дестабилизировать ядерные отношения двух стран.
В ближайшей и среднесрочной перспективе риск спланированного крупномасштабного ядерного удара чрезвычайно мал. При этом в более отдаленном будущем отсутствие двустороннего стратегического контроля над вооружениями, отсутствие продленного Договора между РФ и США о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений (СНВ-III) и пополнение неядерных и ядерных арсеналов обеих стран новыми потенциально дестабилизирующими технологиями могут иметь длительные негативные последствия для стратегической стабильности. Что еще опаснее, может увеличиться риск неядерного конфликта между двумя странами из-за случайности или ошибки, а такой конфликт, в свою очередь, может перерасти в ядерный.
По всей видимости, к 2030 году, если не ранее, США и Россия будут готовы к разработке нового режима перестройки и адаптации архитектуры российско-американского контроля над вооружениями. Подобная структура помогла бы поддерживать стратегическую стабильность, поскольку обе страны стремятся включить в свои военные стратегии и доктрины кибероружие, стратегическое неядерное оружие, гиперзвуковые ракеты, перехватчики ПРО космического базирования, противоспутниковое оружие и системы ИИ. Разработка такой структуры должна стать основной целью возобновленного российско-американского диалога на высшем уровне по вопросам стратегической стабильности и снижения риска ядерного конфликта. Чтобы диалог получился содержательным, необходимо включить в него обсуждение следующих вопросов.
Как Россия и США определяют краткосрочные и долгосрочные риски и требования стратегической стабильности? Какие потенциальные угрозы стратегической стабильности Москва и Вашингтон считают наиболее серьезными и как они предполагают с ними бороться? Например, опасается ли до сих пор Москва, что развертывание американской стратегической системы ПРО лишит ее возможности нанести ответный удар в случае первого удара США? Насколько обе стороны обеспокоены рисками ядерной эскалации, спровоцированной случайностью или ошибкой военных? Верят ли они, что можно поддерживать стратегическую стабильность без учета неядерных сил и противоракетной обороны?
Чем обернется отсутствие Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (ДРСМД) для системы стратегической стабильности? Вместо того чтобы устраивать неограниченную гонку ядерных ракет средней и меньшей дальности, не лучше ли будет из соображений взаимно гарантированной безопасности в двустороннем порядке запретить развертывание запрещенных ДРСМД ракет в Европе и договориться о прозрачных мерах контроля над исполнением этих обязательств? Не стоит ли по меньшей мере ограничить, а то и вовсе запретить этот вид вооружений в будущем соглашении?
Независимо от результатов переговоров по продлению СНВ-III, следует ли США и России попытаться заключить следующий аналогичный договор или, скорее, принять ряд договоренностей, мер повышения доверия и запустить механизмы для регулирования стратегических ядерных сил и других систем, как ядерных, так и неядерных? Среди последних — стратегические неядерные системы вооружения, нестратегические ядерные боеголовки, ядерные средства средней дальности, гиперзвуковые ракетопланы и крылатые ракеты, системы ПРО, кибероружие и оружие космического базирования.
Когда и каким образом Вашингтону и Москве следует рассмотреть привлечение других ядерных держав к процессу контроля над вооружениями? Насколько масштабными, с точки зрения США и России, должны быть конкретные практические поэтапные меры по укреплению системы стратегической стабильности и сдерживанию, которые будут находиться за рамками формальных соглашений по контролю над вооружениями и будут выработаны посредством, к примеру, односторонних или обоюдных изменений в ядерной стратегии, повышения прозрачности (например, путем увеличения обмена информацией), обсуждения норм и правил предупреждения столкновений и соответствующих мер по повышению доверия?
Поддержат ли США и Россия изменения в ядерной политике и стратегии, которые будут в большей степени ориентированы на принцип, провозглашенный Рональдом Рейганом и Михаилом Горбачевым в 1985 году: «Ядерная война недопустима, в ней не может быть победителей»?
Следует ли и Вашингтону, и Москве отказаться от таких стратегий, как запуск по предупреждению и пуск под ударом, ввиду их необязательности и потенциальной опасности — ведь стратегическая стабильность опирается на принцип взаимно гарантированного уничтожения и потенциал ответного удара?
Как и какими нормами США и Россия могли бы регламентировать использование кибероружия, ИИ и других новых технологий для удара по стратегическим системам дальнего обнаружения и оперативного управления? Можно ли проконтролировать выполнение таких норм и договоренностей, а если это не удастся осуществить в полной мере — смогут ли эти нормы хотя бы увеличить степень доверия стран друг к другу?
Следует ли России и США рассмотреть запрет на развертывание перехватчиков космического базирования или лазерного оружия для ПРО и противоспутникового оружия? Следует ли ввести правила движения для спутников и других космических объектов? Если такие системы вооружения невозможно запретить или ограничить, какие договоренности по оборонным программам следует принять для регламентации военной деятельности в космосе?
Предотвращение распространения оружия массового уничтожения
До краха отношений в 2014 году и выхода США из СВПД у США и России была общая повестка в области нераспространения. Обе страны заинтересованы в том, чтобы число ядерных держав в мире не увеличивалось, а оружие массового уничтожения не попало в руки террористов. Более того, практически не существует таких проблем нераспространения, которые можно решить без российско-американского сотрудничества или молчаливого согласия России (Robert Einhorn. Prospects for U.S.-Russian Nonproliferation Cooperation. — Brookings Institution. — February 25, 2016).
Региональные вызовы. В ближайшее десять лет Северная Корея будет становиться все более серьезной ядерной угрозой для региона и, возможно, США. Иран может вернуться к реализации программы ядерного оружия, если ему удастся сбросить все ограничения, наложенные СВПД, и не появится другого соглашения. Россия сыграла положительную роль в ядерных переговорах с обеими странами, в особенности с Ираном: там ее роль была решающей и, вероятно, останется значимой, если США решат вернуться в СВПД или заключить новое соглашение. И США, и Россия заинтересованы в денуклеаризации Северной Кореи, так что здесь тоже есть потенциал для сотрудничества, если начнутся серьезные переговоры. Также обе страны заинтересованы в том, чтобы технологии, которые помогают наращивать ядерный потенциал КНДР и Ирану, не попадали в эти страны. Однако Россия контролирует экспорт чувствительного оборудования и технологий с переменным успехом.
Сотрудничество с третьими странами в области мирного использования атомной энергии. Сейчас на различных стадиях разработки и эксплуатации ядерных реакторов в мирных целях находятся Саудовская Аравия, Египет, Объединенные Арабские Эмираты и Турция. У других стран тоже появится мотивация для развития атомной энергетики. Москва уже ведет ряд программ международного сотрудничества в сфере атомной энергетики, поэтому для нее актуален вопрос о принятии более строгих стандартов предоставления третьим странам средств для того, чтобы они могли проводить у себя полный ядерный топливный цикл, включающий обогащение и регенерацию топлива. Возобновленный диалог должен охватывать консультации по условиям поставок для атомной энергетики, а также по повышению безопасности ядерных реакторов и поиску решений проблемы ядерных отходов.
США, Франция и другие страны прекращают экспорт ядерных материалов и технологий в мирных целях, и доминировать на этом рынке будет Россия (и Китай). Пока неясно, возьмет ли на себя Москва обязательства по соблюдению и укреплению существующих норм, но появление новых государств с ядерным оружием не в ее интересах.
Укрепление региональной безопасности
Исторически поддержание стабильности и порядка в многополярном мире зависело от баланса сил по меньшей мере в трех геополитически значимых регионах: в Европе, странах Персидского залива и Северо-Восточной Азии. В ближайшие десять лет Европа, скорее всего, будет идти по пути разобщения единого и могущественного европейского блока, а Москва будет пытаться извлечь выгоду из его внутренних разногласий. В таких обстоятельствах США придется прийти на выручку Европе, а помощь расколотой Европе в преодолении противоречий и сохранении внутренней расстановки сил практически не оставляет пространства для российско-американского сотрудничества. И все же стоит обсудить с российскими представителями, каким они представляют себе конец длительного периода стабильности в Европе, — а также их концепцию будущего этой территории.
Что касается Восточной Азии, то здесь Вашингтон наблюдает укрепление российско-китайского партнерства. Сближению России и Китая способствовал ряд внешнеполитических действий США, в том числе военное вмешательство в Косове, Ираке и Ливии, которое обе страны расценили как смену режима, продвижение демократии и поддержку цветных революций. Сейчас Россия помогает расти могуществу Китая поставками передовых вооружений и военных технологий, а также дипломатической поддержкой позиции Китая по Северной Корее и Южно-Китайскому морю. Подписавшись под асимметричным партнерством с Пекином, Москва адаптируется к непрерывному усилению китайского влияния в Азии. Высока вероятность, что со временем зависимость России от китайских технологий и инвестиций будет только расти. Вашингтону как минимум следует избегать мер, которые подтолкнут Россию и Китай к еще более тесному сотрудничеству в областях, которые входят в сферу и американских интересов. Кроме того, существуют области потенциального трехстороннего сотрудничества США, России и Китая: содействие денуклеаризации Северной Кореи и расширение деятельности пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН для укрепления Договора о нераспространении ядерного оружия.
На Ближнем Востоке российско-американское сотрудничество возможно в Персидском заливе — обе страны стремятся не допустить, чтобы ядерное оружие попало в руки Ирана и Саудовской Аравии, и добиться равновесия между двумя государствами, чтобы нейтрализовать их деструктивную и дестабилизирующую борьбу за региональное первенство. Вашингтону и Москве следует объединиться для реализации долгосрочной концепции, к которой Россия уже проявила интерес, учредив Российско-арабский форум сотрудничества: создание нового форума по вопросам безопасности в Персидском заливе, который собрал бы для обсуждения транснациональных вопросов всех ключевых региональных игроков, включая Иран, и сторонние державы. В повестку такого форума могли бы войти: морская безопасность, незаконная торговля оружием, а также другими контролируемыми товарами, нелегальная миграция, восстановление окружающей среды, водопользование, борьба с последствиями стихийных бедствий, меры по снижению рисков, урегулирование конфликтов и разрешение споров, а также меры по повышению доверия в области военного мореходства.
Соревнование в киберпространстве
Впереди у России и США много лет ничем не сдерживаемого соревнования в киберсфере. Как правило, гонки вооружения ничем хорошим не заканчиваются, и обе страны, вероятно, будут стремительно наращивать свои арсеналы кибероружия. США, скорее всего, окажутся более уязвимыми, чем Россия, из-за более высокой экономической и социальной зависимости от Интернета. Условия для выработки норм поведения, контроля или (что вероятнее) мер повышения доверия, а также появления общих целей, например в сфере обеспечения безопасности стратегических систем оперативного управления, возникнут нескоро. Сойти с пути, на который уже встали обе страны, будет непросто, если только не случится трагедия, которая заставит их резко поменять свои позиции. Обеим странам крайне важно учиться выстраивать взаимодействие в киберсфере в условиях конкуренции.
Расширение экономических и торговых отношений
Объем двусторонней торговли между США и Россией (на 2019 год порядка 28 миллиардов долларов) ничтожно мал по сравнению с объемом торговли между США и Китаем (около 560 миллиардов долларов в том же 2019-м). Господствовавшее в 1990-х и начале 2000-х годов представление, что Россия и США могли бы развить партнерство в области энергетики на основе российской нефти, потеряло актуальность, поскольку США стали крупнейшим в мире нефтедобытчиком, а России грозит долгосрочный спад энергетической отрасли. В сфере энергетики две страны — скорее конкуренты, нежели союзники. Российская экономика по-прежнему не диверсифицирована, несмотря на многократные обещания ее реформировать: на углеводороды приходится, в зависимости от метода подсчета, от 25 до 70 процентов ВВП страны16. Изменение климата, развитие зеленых технологий и рост числа добытчиков нефти и газа не сулят светлого будущего российской экономике. Спасти ее может только масштабная диверсификация, но, по мнению большинства экспертов, она не случится. В отсутствие диверсификации перспективы расширения российско-американских торговых и экономических отношений останутся туманными. Кроме того, структура экономики двух стран не предполагает взаимодополнения: страны конкурируют в сфере экспорта нефти, газа, продуктов сельского хозяйства и оружия. Если ситуация не изменится, расширять российско-американскую торговлю, сотрудничество в экономических проектах в области технологий, энергетики и космоса, а также увеличивать прямые американские инвестиции в России будет чрезвычайно трудно.
Заключение
Первые двадцать пять лет после окончания холодной войны российско-американские отношения состояли из конкуренции и сотрудничества. В 2014 году баланс сместился в сторону конкуренции и, вероятно, еще какое-то время останется в этой точке. Тем не менее глобальные тенденции способны в любой момент измениться, как и внутриполитическая ситуация в каждой из стран, и эти перемены могут приоткрыть двери для расширения сотрудничества. Получится ли использовать эту возможность, будет зависеть от лидерских качеств, воли, взглядов и смелости глав обоих государств: им предстоит преодолеть стену взаимного недоверия и сопротивление своих граждан, политиков и парламента. Самое время задаться вопросом, чего США и Россия хотят друг от друга в ближайшие десять лет, к каким двусторонним отношениям эти страны хотели бы прийти к 2030 году, и, если позволят обстоятельства, как поднять отношения до уровня, который в итоге был бы ценен для США.
Благодарности
Эта публикация стала возможной благодаря щедрой поддержке Carnegie Corporation of New York. Настоящая работа отражает суждения и оценки членов рабочей группы, созванной Фондом Карнеги за Международный Мир для обсуждения будущего российско-американских отношений. Не все члены рабочей группы готовы подписаться под каждой изложенной в статье мыслью и сделанными в ней выводами. Целиком и полностью за содержание статьи отвечают только авторы.
Об авторах
Юджин Румер — старший научный сотрудник и директор Российско-Евразийской программы Фонда Карнеги. До того как Румер присоединился к Фонду Карнеги, он служил офицером национальной разведки, специализирующимся на России и Евразии, в Национальном совете по разведке США (с 2010 по 2014 год), занимался исследованиями в Национальном университете обороны, Международном институте стратегических исследований и корпорации RAND. Также работал в Государственном департаменте США, преподавал в Джорджтаунском университете и Университете Джорджа Вашингтона.
Ричард Сокольский — приглашенный старший научный сотрудник Российско-Евразийской программы Фонда Карнеги. Работал в Государственном департаменте США при шести разных администрациях. В годы службы в Госдепартаменте занимал должность директора отдела по контролю над вооружениями (с 1990 по 1997 год) и члена Отдела политического планирования при госсекретаре США (с 2005 по 2015 год). Также занимал пост старшего научного сотрудника в Фонде Карнеги, корпорации RAND и Национальном университете обороны.
