Президент Джо Байден хотел бы, чтобы мир поверил, что Соединенные Штаты меняются, причем меняются значительно. В прошлом месяце он заявил на Генеральной Ассамблее ООН, что безумное увлечение Америки войной закончилось. «В будущем Соединенные Штаты больше не будут рассматривать военную мощь как ответ на все проблемы, которые мы видим во всем мире», — сказал он. Центральным в послании президента было признание того, что в последние десятилетия Соединенные Штаты не рассматривали военную силу как чрезвычайный «инструмент крайней меры». Напротив, неизбирательное применение силы стало отличительной чертой американского государственного управления настолько, что такие фразы, как «бесконечная война» и «вечные войны», стали основой привычного политического нарратива. В нынешнюю эпоху глобальное лидерство США остается важным, сказал Байден, но Соединенные Штаты будут обеспечивать это лидерство не по только при «помощи нашей силы», но и главным образом при помощи «своего примера».
Давайте предположим, что президент действительно имеет в виду именно то, что он сказал. Давайте предположим далее, что Пентагон, разведывательное сообщество и военно-промышленный комплекс США (вместе со своими союзниками в Конгрессе и средствах массовой информации) согласны с главнокомандующим. Как его взгляды могут воплотиться в жизнь? Какие это принесет результаты? В этом контексте ссылка Байдена на силу как на «инструмент последней инстанции» отвечает на одни вопросы, но избегает других. В нем даются общие, но не особо полезные указания относительно того, когда применять силу — не слишком рано, но как раз вовремя — и вообще не приводится никаких соображений относительно того, что могло бы оправдать применение силы. И это в целом не дает ответа на самый важный вопрос: для чего вообще в нынешнюю эпоху нужна вооруженная сила?
Если Байден хочет превратить эту свою предварительную концепцию в нечто конкретное, ему необходимо выстроить вокруг нее политику своей администрации и выбор средств — а не только свои слова. Например: Соединенные Штаты должны играть по тем же правилам, регулирующим использование силы, по каким, как они ожидают, будут действовать и другие страны. Тогда они должны сократить свое военное присутствие по всему миру и пересмотреть планы расходования 1 триллиона долларов, которые он планирует потратить на перестройку своего ядерного арсенала в течение следующих нескольких лет. Вот некоторые из шагов, которые Байден мог бы предпринять, если бы он искренне желал дать понять, что Соединенные Штаты действительно «вернулись назад» из эпохи Трампа под названием «Америка прежде всего». Однако простого возврата к тому статусу-кво, который был до Дональда Трампа, будет недостаточно.
Если президент серьезно настроен обеспечить лидерство США силой примера, он должен привести Соединенные Штаты в соответствие с ранее существовавшими нормами, от которых они обычно односторонне освобождали себя, особенно в годы после терактов 11 сентября 2001 года. Это означает, что Вашингтону следует полностью отказаться от идеи превентивной войны. В своем обращении к кадетам Вест-Пойнта в мае 2002 года президент Джордж Буш-младший заявил, что теракты 11 сентября лишили силы принципы сдерживания времен холодной войны. «Если мы будем ждать полной реализации угроз, — предупредил Буш, — то нам придется ждать слишком долго».
Менее чем через год он претворил в жизнь эту так называемую «доктрину Буша», вторгшись в Ирак с последующими катастрофическими последствиями. По такому важнейшему публичному событию, которым станет следующее Послание президента о положении страны, Байден должен недвусмысленно отменить доктрину Буша, недвусмысленно восстановив сдерживание как краеугольный камень военной политики США. Слишком долго сменявшие друг друга администрации воспринимали американскую военную мощь как необходимое средство для «решения проблем» — свержение режимов, которые считались нежелательными, или уничтожение подозреваемых террористов и других лиц, которых Вашингтон считал опасными. Байдену следует отказаться от этой фантазии. То, что сегодня у Соединенных Штатов нет недостатка в иностранных противниках, по крайней мере частично, но ни в коем случае не полностью, объясняется их злоупотреблением военной мощью в прошлом. Какими бы ни были нынешние трудности Вашингтона в отношениях с Тегераном и Пхеньяном, вооруженный конфликт вряд ли обеспечит их приемлемое по затратам решение.
Кроме того, Байден должен подтвердить приверженность США Уставу ООН, ратифицированному голосами «98 — за, 2 —против» в Сенате США 28 июля 1945 года. Статья 2 этой важнейшей международной Хартии требует, чтобы все члены ООН «воздерживались в своих международных отношениях от угрозы силой или ее применения» любым способом, несовместимым с целями Организации Объединенных Наций«. Когда им было удобно, сменяющие друг друга администрации США игнорировали это условие. Байден должен подтвердить, что статья 2 применима к Соединенным Штатам в такой же степени, как и к любому другому государству-члену ООН. И он не должен останавливаться на этом. Статья 51 Хартии делает оговорку по поводу статьи 2. Она признает «неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону в случае вооруженного нападения». Байден должен признать только самооборону — а не смену режима, переформатирование наций или устранение предполагаемых злоумышленников из «списка убийц» — в качестве единственного законного обоснования для использования военной силы США.
Есть много других возможностей для США продемонстрировать свою добросовестность и готовность соблюдать нормы, которым привержено большинство членов международного сообщества. Это включает соблюдение условий Четвертой Женевской конвенции, ратифицированной Сенатом США в 1949 году, которая определяет коллективное наказание как военное преступление. По этой международной норме экономические санкции США против Кубы и Венесуэлы незаконны и аморальны. Кроме того, они оказались еще и неэффективными, и их следует отменить. Как и в случае с самой военной силой, принуждение с помощью других средств должно оцениваться как недостойная крайняя мера.
Байден должен подтвердить возобновление соблюдения США Конвенции против пыток, ратифицированной Сенатом в 1994 году, но в значительной степени проигнорированной в годы после 11 сентября 2001 года. И он должен одобрить раздел 2340A статьи 18 Кодекса Соединенных Штатов Америки, согласно которому применение пыток государственными служащими за пределами США является федеральным преступлением. Закрытие тюрьмы в Гуантанамо-Бей на Кубе раз и навсегда — это один из способов показать, что Соединенные Штаты отказываются от пыток. Байден также должен оказать давление на Сенат с целью ратификации нескольких ключевых договоров и международных соглашений, включая Конвенцию ООН по морскому праву (1982 г.), Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (1996 г.), Договор о запрещении мин или Оттавский договор (1997 г.) и Римский статут Международного уголовного суда (1998 г.). То, что сильно разделенный политически Сенат США во главе с такими партийными антагонистами как Митч Маконнелл и Чак Шумер, вряд ли с энтузиазмом возьмется за эти вопросы, несомненно, правда. Тем не менее, если Байден серьезно настроен привести Соединенные Штаты в соответствие с существующими международными нормами, он, по крайней мере, должен призвать Сенат к действию. Любой жест здесь будет лучше молчаливого согласия.
Заявления Байдена о «силе нашего примера» звучат бессмысленно, пока Соединенные Штаты продолжают отказываться подписывать или уважать ключевые аспекты международного права. Существующую модель поведения США нетрудно расшифровать: Вашингтон склонен противостоять или игнорировать любое международное соглашение, ограничивающее его свободу принуждать. Если Байден действительно имеет в виду то, что он сказал на Генеральной Ассамблее ООН, такая модель поведения должна измениться.
Больше, чем улыбка вежливости
Если подавать пример предполагает нечто большее, чем пустую болтовню, президент должен подробно описать, что это будет означать на практике. Он может начать с Министерства обороны США. Несмотря на его официальное название, подлинной целью министерства обороны является не оборона. Ею является проекция силы. Вооруженные силы Соединенных Штатов готовы противостоять потенциальным угрозам в отдаленных местах, таких как Персидский залив, Восточная Азия и Европа. Как убедительно показали последние два года, угрозы, которые непосредственно угрожают безопасности и благополучию американцев там, где они живут, чаще всего остаются в тени. Для Пентагона это означает, что свобода судоходства в Южно-Китайском море имеет приоритет над лесными пожарами, ураганами, наводнениями, пандемиями и проницаемыми границами здесь, у себя дома, не говоря уже о подавлении периодических бунтов в США. Ответственность за противодействие этим событиям ложится на ведомства, чьи бюджеты и ресурсы блекнут по сравнению с тем, чем вооруженные силы пользуются в порядке вещей.
Речь идет о значении слова «национальная безопасность». После окончания Второй мировой войны этот термин подразумевал устранение военных угроз путем использования открытых или скрытых военных действий. В результате Пентагон привык получать львиную долю ресурсов, предназначенных для обеспечения национальной безопасности. Внутри внешнеполитического истеблишмента такое распределение ресурсов, когда Пентагон является единственным победителем, в то время как другие выживают за счет объедков — даже отдаленно не вызывает никаких споров. Байден должен настаивать на устранении этого дисбаланса, выделяя больше денег таким агентствам, как Береговая охрана, Национальные институты здравоохранения, Лесная служба США и Пограничный патруль США, при том, что сухопутные войска, флот и военно-воздушные силы должны будут мириться с вынужденным частичным снижением финансирования.
Глубоко заинтересованный в сохранении статус-кво, военно-промышленный комплекс будет противодействовать любому отходу от устоявшейся концепции национальной безопасности. Так что, если Байден настроен на перемены, ему придется поработать. Еще неизвестно, готов ли он потратить необходимый политический капитал на борьбу с силами, приверженными существующему положению вещей. Если, например, Байден действительно возражает против недавнего голосования в Палате представителей, одобрившего новые военные расходы в размере 768 миллиардов долларов на 2022 год — самый крупный в истории военный бюджет — он еще не заявил об этом публично.
С чего начать сокращение военного присутствия США за рубежом? С Европы.
Сокращение бюджета Пентагона обязательно имело бы серьезные последствия для конфигурации и дислокации вооруженных сил США. Здесь также есть возможность для Байдена продемонстрировать, что он серьезно относится к классификации силы как к «крайнему средству» и подчеркивает ненасильственные подходы к лидерству США. Закрытие одного или нескольких из шести региональных боевых командований США, которые наблюдают за американскими военными операциями на обширных географических просторах, явилось бы хорошей отправной точкой. В этом отношении Южное командование Соединенных Штатов (SOUTHCOM), которое несет ответственность за всю Южную Америку и Карибский бассейн, должно уйти первым.
Соседи Соединенных Штатов на юге сталкиваются со множеством проблем. Главные из них — экономическая отсталость, хрупкие политические институты, внутренние проблемы, связанные с коррупцией, преступностью и торговлей наркотиками и не в последнюю очередь — изменение климата. Несомненно, Соединенные Штаты должны приложить усилия для помощи здешним странам в решении этих проблем. Но ни одна из них не требует военного решения. Помимо предоставления работы четырехзвездному генералу или адмиралу, Южное командование примерно так же актуально для сегодняшних проблем национальной безопасности, как и разрушающиеся огневые точки береговой артиллерии, которые все еще обнаруживаются по периферии крупных портов США.
В более широком смысле администрация Байдена должна также сократить количество зарубежных баз США за рубежом. В настоящее время их около 750 в более чем 80 странах. С чего начать сокращение военного присутствия США за границей? С Европы. Спустя почти восемь десятилетий после Второй мировой войны и примерно через три десятилетия после окончания холодной войны американским силам больше нет необходимости размещать свои гарнизоны в таких процветающих демократиях, как Германия, Италия, Испания и Соединенное Королевство, которые в полной мере способны защитить себя сами. В дополнение к сокращению численности вооруженных сил США за рубежом, администрация Байдена также должна ограничить экспорт произведенного в США оружия, который в 2020 финансовом году составил самую большую сумму в мире — 175 миллиардов долларов. Сокращение продаж современного оружия Саудовской Аравии, которое в настоящее время превышает 3 миллиарда долларов в год, служит здесь неким началом.
Продолжающаяся модернизация американских ядерных ударных сил также дает пространство маневра для начала отхода от милитаризма и шанс перенаправить расходы на оборону на более неотложные приоритеты. Атомная война (или ядерная катастрофа) остается одной из самых непосредственных угроз человечеству. При минимальных публичных дебатах Соединенные Штаты в настоящее время заняты заменой всей существующей «стратегической триады», состоящей из бомбардировщиков дальнего действия, баллистических ракет подводных лодок и межконтинентальных баллистических ракет наземного базирования. Этот проект, вероятно, продлится до середины следующего десятилетия и будет стоить не менее 1 триллиона долларов. Между тем, как страна, подписавшая Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), Соединенные Штаты пообещали «вести добросовестные переговоры», ведущие к «ядерному разоружению». Если Байден хочет продемонстрировать, что он серьезно настроен подавать пример, он может подумать о том, чтобы отнестись к обязательствам США по ДНЯО не на словах, а на деле. В этом плане уместно было бы решение о модернизации, но никак не о полной замене ядерного арсенала США.
Точно такой же мерой мог бы оказаться и отказ США от первого ядерного удара, подразумевающий исключение противником своего превентивного удара по США. Обещание «неприменения первыми» не помешает Соединенным Штатам нанести ответный удар в случае ядерной атаки. Однако это будет сигналом о том, что Соединенные Штаты серьезно относятся к удалению дамоклова меча, который ядерные державы повесили над человечеством с первых дней холодной войны.
Новая холодная война?
Лучшим полигоном для претворения в жизнь слов Байдена является для него Китай. Если применение силы действительно является для Байдена «крайней мерой», он должен приложить все усилия, чтобы не допустить, чтобы все более враждебные отношения США с Китаем превратились в полномасштабную военную гонку. Допустить, чтобы американо-китайские отношения сконцентрировались на гонке вооружений, сравнимой с той, которая вызвала антагонизм между США и Советским Союзом в 1950-х годах, было бы верхом неосмотрительности. Тем не менее, как предполагает недавно объявленное соглашение между Австралией, Соединенным Королевством и Соединенными Штатами о продаже Австралии атомных подводных лодок, Байден, похоже, склоняется именно к этому. В своем выступлении в ООН Байден сказал, что Соединенные Штаты не «стремятся к новой холодной войне или разделению мира на жесткие блоки». Но его действия говорят громче, чем слова, и пока что Байден, похоже, либо просто принимает новую холодную войну как почти неизбежную, либо даже приветствует такую перспективу. В любом случае, с учетом сделки с подводными лодками, доверие к утверждению Байдена о том, что Соединенные Штаты теперь намерены «лидировать силой примера» начинает выглядеть довольно слабым. Возможно, Байден делает ставку на усиление военной мощи союзников США второго эшелона, чтобы сделать Китай более сговорчивым? Если это так, он делает очень большую и рискованную ставку.
В респектабельных кругах Вашингтона фраза «Америка превыше всего» сейчас приравнивается к богохульству. Считается, что она возвращает нас к безответственности 1930-х годов и невежеству предшественника Байдена. Однако на самом деле, сохранение Америки на первом месте — сохранение ее позиций глобального превосходства — долгое время считалось первостепенной задачей внешнеполитического истеблишмента, видным членом которого является и Байден. Члены этого сообщества принимают как данность, что Соединенные Штаты должны пользоваться привилегиями и прерогативами, не позволительными для какой-либо другой страны. Американский народ соглашается, считая такие привилегии и прерогативы вполне должными для Америки. Возможно, Соединенным Штатам следует рассматривать настоящий момент как приглашение переоценить эту ситуацию. По крайней мере, политики должны учесть, что дальнейшее злоупотребление военной мощью приведет только к утрате того, что еще осталось от привилегированного статуса Соединенных Штатов.
________________________________________________________________________________
Эндрю Бацевич — президент Института ответственного государственного управления Куинси (Quincy Institute for Responsible Statecraft), влиятельного «мозгового центра» в Вашингтоне, тесно связанного с госдепартаментом США.
Аннель Шелайн — научный сотрудник ближневосточной программы Института Куинси.
