Решение Конституционного суда Польши об оспаривании применимости четырех статей Договора о ЕС вызвало политическое землетрясение в Союзе. И не только своей конкретикой, хотя подвергнуты сомнению были основные элементы Договора: цель (создание более тесного союза между жителями Европы) и ценности (права человека, в том числе и права меньшинств) Европейского союза. А прежде всего отрицанием правового фундамента ЕС — верховенство союзного права над национальным. Само по себе это не прецедент: в мае этого года суд в Карлсруэ, Германия, также дал аналогичное толкование решения Европейского центрального банка по еврооблигациям. Разница, однако, в том, что правительство Германии выполнило решение не национального суда, а ЕС. В Польше же суд служит политике правительства, что еще раз подтвердило мнение о том, что вся судебная система страны находится под политическим контролем и служит интересам правящей партии «Право и справедливость».
Вот почему политическая реакция в Европе была такой сильной. Однако ее эффективность остается под вопросом. Европейский парламент принял резолюцию, которая объявляет Конституционный суд Польши «нелегитимным», чтобы выносить решения по вопросам верховенства европейского права, и призывает принять все возможные карательные меры, предусмотренные для подобных случаев. Однако на проведенной непосредственно после этого встрече глав государств (Совете ЕС) подобное решение не было принято, поскольку для этого необходимо единодушие, а Польша и Венгрия в течение нескольких лет совместно блокируют эту опцию. Здесь особого внимания заслуживает предложение Меркель о поиске решения кризиса с Польшей путем диалога, а не карательных мер — не в последнюю очередь потому, что Еврокомиссия уже предпринимала подобные меры против Польши и Венгрии, в том числе лишала их права голоса в ЕС, но это не дало результатов. ЕС рискует обесценить влияние своего последнего инструмента реагирования.
Это расхождение в решениях двух основных европейских институтов породило разговоры об институциональной войне в ЕС. У этого вопроса уже есть история — несколько месяцев назад Европейский парламент пригрозил подать в суд на Европейскую комиссию за непринятие необходимых мер и неспособность обеспечить верховенство закона в Польше и Венгрии.
В отношении Польши ЕС может предпринять практические действия в двух направлениях. Во-первых, в области права — Европейская комиссия может инициировать процедуру о нарушении европейского права в суде ЕС. Суд может решить, что такое нарушение действительно существует, и наложить ежедневные штрафы на виновную страну до тех пор, пока оно не будет устранено. В случае отказа страны платить, Европейская комиссия может удержать штрафы из других фондов ЕС. В самом крайней случае это может привести к лишению страны права голоса при принятии решений.
Во-вторых, можно вновь прибегнуть к финансовым санкциям, но к ним Комиссия должна иметь более прямое отношение. Однако здесь есть одна особенность: хотя ЕК может вводить и неоднократно вводил санкции в отношении средств фонда сплочения ЕС, он все еще не может использовать средства, предусмотренные в рамках программы восстановления от пандемии «Следующее поколение ЕС» — речь идет о 750 миллиардах евро, о которых договорились летом прошлого года. На практике тогда было принято странное «соломоново» решение: санкции за нарушение верховенства права могут быть введены, но их введение не будет законным, если это решение будет обжаловано в суде. Естественно, Польша и Венгрия немедленно подали иск в Европейский суд, который все еще не вынес решение. Другими словами, в настоящее время Европейская комиссия не может удерживать средства из Плана восстановления ЕС. Однако может задерживать одобрение планов отдельных стран, что не является обязательным условием для начала выплат. И именно это Комиссия делает с Польшей.
Верховенство закона — ценность или инструмент?
Все это связано с принципиальным спором — можно ли вводить финансовые санкции по политическим критериям?
Страны Восточной Европы присоединились к ЕС, то есть приняли уже существующие в Союзе правила и взяли на себя обязательство соблюдать их — подписали договоры о присоединении, которые впоследствии были ратифицированы всеми национальными парламентами. А принцип pacta sunt servanda заложен еще в древнеримском праве — договоры должны соблюдаться. С этой точки зрения решение Конституционного суда Польши об оспаривании четырех статей Договора о Европейском Союзе, подписанного и ратифицированного Польшей, представляет собой прямой отказ от уже взятых на себя обязательств. А это ставит под сомнение само существование ЕС. Односторонний отказ от соблюдения правил означает Союз без правил — у любого государства-члена может возникнуть соблазн последовать польскому примеру. Впрочем, последнее десятилетие оказалось кошмаром для международного права — военные интервенции, нарушение национального суверенитета, пренебрежение решениями ООН и других международных институтов, невыполнение договорных обязательств. Достаточно упомянуть выход США из Парижского соглашения по климату или ядерного соглашения с Ираном.
С другой стороны, после вступления в ЕС страны Восточной Европы стали полноправными членами, и их позиции приходится учитывать при принятии любых новых правил. Что, помимо прочего, означает, что нельзя вписывать ценности в одностороннем порядке без всеобщего согласия. Более того, сами ценности следует определять как западные, а не как демократические, как это часто бывает. И здесь «диссидентский фронт» шире и выходит за пределы Польши и Венгрии, в его основе лежит Вышеградская четверка, поддерживаемая другими странами Восточной Европы.
Основным полем для резкого противостояния являются так называемые «гендерные права». О том, в какой степени они являются основными правами человека, идут споры. Некоторые государства-члены, в основном из Восточной Европы, неохотно признают права коллективов или меньшинств, тем более привилегии, связанные с сексуальностью, но при этом не отрицают гарантии индивидуальных прав для граждан различной сексуальной ориентации (следует отметить, что Польша и Венгрия выходят за рамки этого, ограничивая и некоторые индивидуальные права).
Другими словами, проблема сводится, с одной стороны, к противоречию между тем, насколько совместимо участие в наднациональном интеграционном союзе в случае расхождения в понимании самой его основы, фундамента, на котором он выстроен, а с другой — насколько допустимо «перевоспитывать» независимые страны-члены ЕС, внушая им другие политические оценки. От нахождения правильного баланса зависит проведение реальной политики Союза и доступ к его фондам для всех стран-членов.
Новое разделение «мы — они»
Все это в концентрированном виде отражает достаточно устойчивую в последние годы тенденцию вторичной дифференциации по линии Восток — Запад. Более 15 лет после крупного расширения ЕС или, другими словами, после объединения континента, отношения «мы — они» остаются в силе. Они просачиваются во многие области отношений между «старыми» странами-членами Западной Европы и «новичками» из Восточной Европы. Мы продолжаем инерционно мыслить и говорить друг о друге как о Востоке и Западе, используя терминологию, доставшуюся нам от периода Холодной войны. Даже не так — о Восточной Европе мы говорим, как о востоке Запада. Это видно даже на примере Германии, где спустя 30 лет после объединения все еще ощущается наследие почти полувекового раздельного развития.
Более того, все более очевидным становится взаимное разочарование, которое так трудно скрыть. У обеих сторон достаточно аргументов.
В политическом плане западноевропейские члены Союза недовольны, что Восточная Европа не соблюдает правила и считает его ценности политической риторикой, а не идеологической основой, пренебрегает демократическими принципами — прежде всего верховенством закона. Страны Восточной Европы, в свою очередь, считают, что к ним относятся как к двоечниками, не выучившим урок, как к второсортным гражданам ЕС, которых постоянно поучают и проверяют, а решения ЕС по важным вопросам, аргументированные правилами и ценностями, по их мнению, отражают главным образом интересы «старичков».
В экономическом плане граждане «Старой Европы» убеждены, что бывшие коммунистические страны видят в ЕС только доступ к европейским фондам. При этом расходование полученных значительных средств не соответствует стандартам Союза. Другими словами, «их деньги» (бюджет ЕС пополняется в основном западными странами) достаточно часто утекают в карманы коррумпированных политиков и олигархов из восточной части континента. Восток же возражает, что фонды ЕС не могут компенсировать потерю значительных экономических ресурсов и деиндустриализацию после изменений, позволивших более конкурентоспособной экономике Запада завоевать местные рынки и доминировать в экономике стран.
Не на последнем месте и социальная сфера — Запад возмущен тем, что приток дешевой «эмигрантской» рабочей силы с востока оказывает давление на социальную систему и систему здравоохранения западноевропейских стран (это стало ведущим аргументом даже после того, как Великобритания вышла из ЕС). Однако жители Восточной Европы напоминают, что речь идет не о мигрантах, а об осуществлении одной из основных свобод ЕС — свободном перемещении рабочей силы, добавляя, что таким образом наиболее квалифицированная и мобильная часть местной рабочей силы перемещается в более развитые страны.
Выйдет ли Польша из Евросоюза?
Ответ однозначный — нет, не выйдет.
И не только из-за заверений премьер-министра Польши, что подобные действия не обсуждаются. И даже не из-за не слишком вдохновляющего примера Брексита, учитывая серьезные проблемы, возникшие в Великобритании после выхода из ЕС. А прежде всего из-за огромной поддержи членства в Союзе гражданами Польши.
Однако ключевой вопрос остается — и он не «в ЕС или нет», а «в каком ЕС». В высокоинтегрированном политическом союзе или же в довольно хлипком экономическом сообществе с общим рынком. Ответ на этот вопрос должна дать продолжающаяся дискуссия о будущем ЕС, которая должна быть завершена во время председательства Франции в первой половине следующего года. И на этот раз откладывать нельзя. От того, в каком направлении пойдет Союз, зависит его будущее.
Автор — директор Института экономики и международных отношений
