Существующая международная система находится на историческом переломе. По мере того, как Азия продолжает свое экономическое восхождение, два столетия западного господства над миром, сначала в эпоху Pax Britannica («Британский мир» — период доминирования Британской империи на море и в международных отношениях начиная с битвы при Ватерлоо 1815 года и заканчивая Первой мировой войной — прим. ред.), а затем в эру Pax Americana («Американский мир» — период лидерства США в мире — прим. ред.), подходят к концу. Запад теряет не только свое материальное, но и идеологическое превосходство. Во всем мире демократии становятся жертвами «нелиберализма» и популистских розней, в то время как растущий Китай, которому помогает драчливая Россия, пытается бросить вызов авторитету Запада и республиканским подходам как к внутреннему, так и к международному управлению.
Президент США Джо Байден привержен идее обновления американской демократии, восстановления лидерства США в мире и укрощения пандемии, которая привела к разрушительным гуманитарным и экономическим последствиям. Но победа Байдена является непростой задачей. По обе стороны Атлантики агрессивный популизм и нелиберальные соблазны не утихают. Более того, даже если западные демократии преодолеют поляризацию в своих рядах, победят «нелиберализм» и добьются экономического подъема, они не предотвратят наступление многополярного и идеологически разнородного мира.
История со всей ясностью показывает, что такие периоды бурных перемен сопряжены с огромной опасностью. Действительно, борьба великих держав за положение в международной иерархии и превосходство в идеологии регулярно приводит к крупным войнам. Чтобы предотвратить такой исход, необходимо трезво признать, что либеральный порядок под руководством Запада, возникший после Второй мировой войны, не может обеспечить глобальную стабильность в XXI веке. Поэтому ведется поиск жизнеспособного и эффективного пути международного сообщества вперед.
Лучшее средство обеспечения стабильности в нынешнем веке — это глобальный договор крупных держав. Как показала история, Система Европейского Концерта XIX века (Венская система международных отношений — прим. ред.), участниками которого были Великобритания, Франция, Россия, Пруссия и Австрия — руководящая группа ведущих стран, может обуздать геополитическую и идеологическую конкуренцию, которая обычно сопровождает многополярность.
Такие системы международных «концертов» обладают двумя характеристиками, которые делают их актуальными в периоды быстро меняющегося глобального ландшафта: политическая инклюзивность и процедурная неформальность. Инклюзивность такого концерта означает, что он усаживает за один стол геополитически влиятельные и могущественные государства, которые должны присутствовать за этим столом, независимо от типа существующей в них системы правления. Тем самым такой концерт, или уговор, в значительной степени отделяет идеологические разногласия по поводу внутреннего управления от вопросов международного сотрудничества. Неформальность концерта крупных держав означает, что он избегает обязательных и подлежащих исполнению процедур и соглашений, что четко отличает его, скажем, от Совета Безопасности ООН. СБ ООН слишком часто служит форумом для выступлений на публике и регулярно оказывается парализованным из-за споров между его постоянными членами, обладающими правом вето. Напротив, концерт предлагает неформальную и как бы частную площадку, в которой достижение консенсуса сочетается с договоренностями и хитростями, которые необходимы, поскольку у крупных держав будут как общие, так и сталкивающиеся интересы. Предоставляя средство для настоящего и устойчивого стратегического диалога, глобальный концерт может реально приглушить и урегулировать неизбежные геополитические и идеологические разногласия.
Глобальный концерт должен стать консультативным органом, а не органом принятия решений. Он будет разрешать возникающие кризисные ситуации, но при этом гарантировать, что сиюминутные проблемы не заслонят проблемы стратегические, и будет обсуждать реформирование существующих норм и институтов. Эта руководящая группа поможет выработать новые правила поведения и обеспечить поддержку коллективных инициатив, но оставит оперативные вопросы, такие как развертывание миротворческих миссий, оказание помощи при пандемии и заключение новых климатических соглашений, ООН и другим существующим органам. Таким образом, в концерте будут согласовываться решения, которые затем можно будет принять и реализовывать в других международных форматах. Он будет находиться на подобии Олимпа и поддерживать, а не вытеснять нынешнюю международную архитектуру, обеспечивая в ней диалог, которого сейчас не существует. ООН слишком велика, слишком бюрократизирована и слишком формалистична. Встречи на высшем уровне G-7 или G-20 могут быть полезны, но даже в лучшем случае они крайне неадекватны, отчасти потому, что так много усилий идет на торги вокруг излишне подробных, но зачастую с самого начала нежизненных коммюнике. Телефонные контакты между главами государств, министрами иностранных дел и советниками по национальной безопасности носят слишком эпизодический характер и часто весьма ограничены по охвату тем.
Формирование консенсуса крупных держав по международным нормам, которыми руководствуется системы государственного управления, признающие как либеральные, так и нелиберальные правительства законными и полномочными, и руководствующиеся общими подходами к кризисам — именно на эти инновационные принципы опирался «Европейский Концерт» для сохранения мира в многополярном мировом устройстве. Используя уроки своего предшественника XIX века, глобальный концерт века XXI может сделать то же самое. Международным концертам как системам неформальных договорных отношений действительно может не хватать определенности, предсказуемости и законной силы союзов и других формализованных договоров. Но при разработке механизмов для сохранения мира в условиях геополитической нестабильности политики должны стремиться к работоспособному и достижимому, а не к желательному, но невозможному.
Глобальный концерт XXI века
В этом глобальном концерте должно шесть участников: Китай, Европейский Союз, Индия, Япония, Россия и США. Демократии и «недемократии» будут иметь равный статус, а их включение будет определяться их мощью и влиянием, а не поддерживаемыми ими ценностями или характером власти. Участники такого концерта в совокупности будут представлять примерно 70 процентов как мирового ВВП, так и мировых военных расходов. Включение этих шести тяжеловесов в ряды концерта придаст ему геополитическое влияние и не позволит превратиться в пустую говорильню.
Участники концерта будут направлять постоянных представителей высшего дипломатического ранга в постоянную штаб-квартиру глобального концерта. Хотя они и не будут являться официальными членами концерта, четыре главные мировые региональные организации — Африканский союз, Лига арабских государств, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) и Организация американских государств (ОАГ) — будут иметь постоянные представительства в штаб-квартире концерта. Эти организации обеспечат представительство своих регионов и возможность помочь в формировании повестки дня концерта. При обсуждении вопросов, затрагивающих эти регионы, участники концерта могут приглашать делегатов из этих организаций, а также отдельных стран-членов присоединяться к собраниям. Например, когда участниками концерта будет обсуждаться какой-то конфликт на Ближнем Востоке, они могут запросить участие Лиги арабских государств, ее соответствующих членов и других вовлеченных сторон, таких как Иран, Израиль и Турция.
Глобальный концерт будет избегать формализованных правил, вместо этого полагаясь на диалог для достижения консенсуса. Подобно прежнему Европейскому Концерту, он будет отдавать предпочтение территориальному статусу-кво и такому взгляду на суверенитет, который исключает, кроме случаев международного консенсуса, использование военной силы или других инструментов принуждения для изменения существующих границ или свержения режимов. Этот относительно консервативный исходный уровень будет стимулировать поддержку со стороны всех членов концерта. В то же время концерт станет идеальной площадкой для обсуждения влияния глобализации на проблемы суверенитета и потенциальной необходимости лишать иммунитета те государства, которые участвуют в каких-то вопиюще незаконных или вообще преступных действиях. Эти действия могут включать в себя совершение геноцида, укрывательство или спонсирование террористов или серьезное обострение изменений климата путем, например, уничтожения тропических лесов.
Таким образом, глобальный концерт сделает упор на диалоге и консенсусе. Однако руководящая группа также должна осознавать, что, что большие державы в многополярном мире будут руководствоваться реальными беспокойствами по поводу своего статуса, безопасности и преемственности власти, что сделает неизбежными разногласия между ними. Члены концерта должны оставить за собой право предпринимать односторонние действия, в одиночку или через коалиции, когда они считают, что их жизненно важные интересы находятся под угрозой. Однако прямой стратегический диалог сделает неожиданные шаги менее вероятными и, в идеале, односторонние действия — менее частыми. Например, регулярные и открытые консультации между Москвой и Вашингтоном могли бы вызвать меньше трений по поводу расширения НАТО. Китаю и Соединенным Штатам лучше напрямую общаться друг с другом по Тайваню, чем обходить стороной этот вопрос и рисковать военным конфликтом в Тайваньском проливе или провокациями, которые могут привести к эскалации напряженности.
Глобальный Концерт также может сделать односторонние шаги менее разрушительными. Конфликты интересов вряд ли исчезнут, но этот новый мировой инструмент, предназначенный исключительно для усиления режима дипломатии между великими державами, поможет сделать эти конфликты более управляемыми. Хотя члены Концерта, в принципе, должны признавать регулируемый нормами международный порядок, они также должны осознавать и реальные пределы сотрудничества и сдерживать свои разногласия. В Европейском Концерте XIX века его участники часто сталкивались с упорными разногласиями, например, о том, как реагировать на либеральные восстания в Греции, Неаполе и Испании. Но они сдерживали эти разногласия с помощью диалога и компромисса, вернувшись на поле битвы в Крымской войне в 1853 году только после того, как революции 1848 года породили дестабилизирующие течения национализма.
Глобальный концерт должен предоставить его членам широкую свободу действий в том, что касается внутреннего управления. Они фактически должны «согласиться с правом не соглашаться» по вопросам демократии и политических прав, гарантируя, что такие разногласия не препятствовали бы международному сотрудничеству. Соединенные Штаты и их демократические союзники не должны переставать критиковать «нелиберализм» в Китае, России или где-либо еще, и не должны отказываться от своих усилий по распространению демократических ценностей и норм. Напротив, они должны будут продолжать повышать свой демократический голос и использовать свое влияние для защиты универсальных политических прав и прав человека. В то же время Китай и Россия смогут свободно критиковать внутреннюю политику демократических участников концерта и публично продвигать свое собственное видение государственного управления. Но концерт также должен будет способствовать общему пониманию того, что представляет собой недопустимое вмешательство во внутренние дела других стран, и, как следствие, чего следует избегать.
Наша самая большая надежда
По общему мнению, создание глобального концерта станет препятствием для мирового проекта либерализации, начатого мировыми демократиями после Второй мировой войны. Цели предполагаемой руководящей группы концерта установят достаточно скромную планку по сравнению с давней целью Запада по распространению республиканского правления и глобализации либерального международного порядка. Тем не менее, это снижение ожиданий неизбежно, учитывая геополитические реалии XXI века.
Международная система, например, будет демонстрировать характеристики как биполярности, так и многополярности. Будет два равных конкурента — США и Китай. Однако, в отличие от времен холодной войны, идеологическая и геополитическая конкуренция между ними не охватит весь мир. Напротив, ЕС, Россия и Индия, а также другие крупные государства, такие как Бразилия, Индонезия, Нигерия, Турция и Южная Африка, скорее всего, будут играть с двумя сверхдержавами по отдельности и стремиться сохранить значительную степень автономии от них. И Китай, и Соединенные Штаты также, вероятно, ограничат свое участие в нестабильных зонах, представляющих небольшой стратегический интерес, предоставив возможность другим (или никому) разрешать потенциальные конфликты. Китай уже давно достаточно умен, чтобы сохранять политическую дистанцию от далеких зон конфликта, в то время как Соединенные Штаты, которые в настоящее время отступают с Ближнего Востока и Африки, пришли к этому на собственном горьком опыте.
Таким образом, международный порядок XXI века будет напоминать европейскую систему века XIX, в которой существовали две крупные державы — Великобритания и Россия — и три державы меньшего ранга — Франция, Пруссия и Австрия. Основная цель Европейского Концерта состояла в том, чтобы сохранить мир между его участниками посредством взаимной приверженности делу регионального урегулирования, достигнутого на Венском конгрессе в 1815 году. Этот пакт основывался на добросовестности и общем чувстве ответственности, а не на формальном договоре или соглашении. В соответствии с британским меморандумом любые действия, необходимые для выполнения их взаимных обязательств, «были намеренно оставлены на усмотрение участников Концерта, исходя из обстоятельств того времени и обстоятельств дела». Участники Европейского Концерта осознавали свои конкурирующие интересы, особенно когда дело касалось периферии Европы, но стремились уладить свои разногласия и не дать им поставить под угрозу групповую солидарность. Соединенное Королевство, например, выступило против предложенной Австрией интервенции, чтобы подавить либеральное восстание, которое произошло в Неаполе в 1820 году. Тем не менее, британский министр иностранных дел лорд Роберт Каслри в конце концов согласился с планами Австрии при условии, что «австрийцы были готовы дать все разумные заверения в том, что их взгляды не были направлены на подрывную деятельность по разрушению регионального мира в Европе».
Глобальный концерт, как и Европейский Концерт, хорошо подходит для обеспечения стабильности в условиях многополярности. Такие структуры ограничивают число их членов до приемлемого количества. Их неформальность позволяет им приспосабливаться к меняющимся обстоятельствам и не дает им отпугивать силы, не желающие выполнять связывающие их обязательства. В условиях растущего популизма и национализма, широко распространенного в XIX веке и снова в наши дни, могущественные страны предпочитают более свободные межгосударственные образования и дипломатическую гибкость фиксированным форматам и обязательствам. Не случайно крупные государства уже обращаются к подобным «концертным» образованиям или так называемым контактным группам для решения сложных задач. Примеры включают шестисторонние переговоры по ядерной программе Северной Кореи, коалицию P5 + 1, которая вела переговоры по ядерной сделке с Ираном 2015 года, и нормандскую группу, которая добивается дипломатического урегулирования конфликта на востоке Украины. Глобальный же концерт можно понимать как постоянную контактную группу с глобальным охватом.
Сам по себе XXI век будет характеризоваться политической и идеологической разнородностью мирового сообщества. В зависимости от траектории развития популистских восстаний, поразивших Запад, либеральные демократии вполне могут быть в состоянии выстоять. Но то же самое можно сказать и в отношении нелиберальных режимов. Москва и Пекин усиливают давление внутри своих стран, и не открываются миру. Стабильную демократию трудно найти на Ближнем Востоке и в Африке. Действительно, во всем мире демократия отступает, а не развивается — тенденция, которая вполне может продолжиться и дальше. В связи с этим последующий международный порядок должен дать место идеологическому разнообразию. Формула концерта обладает необходимой для этого неформальностью и гибкостью, она отделяет вопросы внутреннего правления от вопросов совместной работы на международной арене. В XIX веке именно такой подход к типу власти, не допускающий никаких действий, позволил двум в основном либеральным державам — Соединенному Королевству и Франции — работать с Россией, Пруссией и Австрией, то есть теми тремя странами, которые были полны решимости любым путем защищать абсолютную монархию.
Наконец, необходимость создания системы глобального концерта определяют и сами недостатки современной международной архитектуры. Соперничество между США и Китаем быстро накаляется, мир страдает от разрушительной пандемии, изменение климата нарастает, а эволюция киберпространства создает новые угрозы. Эти и другие проблемы означают, что в настоящее время цепляться за статус-кво и полагаться на существующие международные нормы и институты было бы наивным и опасным. Концерт Европы был образован в 1815 году по итогам разрушительных лет Наполеоновских войн. Но отсутствие войны между великими державами сегодня не должно вызывать ощущения самоуспокоенности. И хотя мир достаточно успешно прошел через предыдущие эпохи многополярности, прогресс глобализации увеличивает потребность в новых подходах к глобальному управлению и повышает его важность. Глобализация существовала и во времена Pax Britannica, и Лондон играл в ней главную роль вплоть до Первой мировой войны. После мрачного перерыва между двумя мировыми войнами мантию глобального лидерства со времен Второй мировой войны до XXI века надели на себя Соединенные Штаты.
Но теперь Pax Americana выдыхается. Соединенные Штаты и их традиционные демократические партнеры не имеют ни возможностей, ни желания закрепить взаимозависимую международную систему и сделать универсальным для всего мира либеральный порядок, который они установили после Второй мировой войны. Отсутствие лидерства США во время кризиса covid-19 было поразительным: каждая страна действовала сама по себе. Президент Байден ведет Соединенные Штаты к тому, чтобы они снова стали командным игроком, но острые внутренние проблемы страны и приход многополярности лишат Вашингтон того чрезмерного влияния, которым он когда-то пользовался. Позволить миру скатиться в пучину региональных блоков или «двухблочной» структуры, подобной той, что существовала во времена холодной войны — это не решение вопроса. Соединенные Штаты, Китай и остальной мир не могут полностью разъединиться в условиях, когда их национальные экономики, финансовые рынки и цепочки поставок необратимо связаны друг с другом. Руководящая группа, состоящая из больших держав — это лучший вариант для управления интегрированным миром, который больше не контролируется одним гегемоном. Глобальный концерт отвечает всем этим требованиям.
_____________________________________________________________________________________
Ричард Хаас — президент американского Совета по международным отношениям (Совет является наиболее мощной частной организацией по влиянию на внешнюю политику Соединённых Штатов — прим. ред.) и автор книги «Мир: краткое введение».
Чарльз Купчан — профессор международных отношений Джорджтаунского университета, старший научный сотрудник Совета по международным отношениям и автор книги «Изоляционизм: история попыток Америки защитить себя от мира».
Продолжение в Части 2
