По иску г-жи Миллер (истец) против премьер-министра (ответчик), а также Шерри и других (ответчики) против Генерального адвоката в Шотландии (истец). Регистрационные данные исков: [2019] EWHC 2381 (QB) and [2019] CSIH 49.
Судьи: Леди Хейл (Lady Hale), председатель, лорд Рид (Lord Reed), заместитель председателя, лорд Керр (Lord Kerr), лорд Вильсон (Lord Wilson), лорд Карнват (Lord Carnwath), лорд Ходж (Lord Hodge), леди Блэк (Lady Black), лорд Ллойд- Джонс (Lord Lloyd-Jones), леди Арден (Lady Arden), лорд Китчин (Lord Kitchin), лорд Сейлс (Lord Sales).
Представляя мнение суда, судья леди Хейл сказала:
Мы имеем два иска, один от Высокого суда Англии и Уэльса, а другой от Внутренней палаты Сессионного суда Шотландии. Важно еще раз подчеркнуть, что в этих делах речь идет не о том, когда и на каких условиях Соединенное Королевство собирается выйти из Европейского cоюза. Они лишь о том, был ли законным совет, данный премьер-министром Ее Величеству Королеве 27 или 28 августа о том, что перерыв в работе парламента в период с 9 по 12 сентября должен быть продлен по 14 октября, а если он не был законным, то каковыми будут последствия. Этот вопрос возникает в условиях, которые никогда не возникали раньше и вряд ли возникнут снова. Это «единичный» случай.
27 или 28 августа в ходе телефонного разговора он официально рекомендовал Ее Величеству одобрить перерыв в работе Парламента в указанный период. 28 августа г-н Джейкоб Рис-Могг (Jacob Rees-Mogg), лидер Палаты общин и лорд-президент Тайного совета, г-н Марк Харпер (Mark Harper), главный партийный организатор, и баронесса Эванс Боуэс-Парк (Evans of Bowes Park), лидер Палаты лордов, присутствовали на заседании Тайного совета, который проводила королева в замке Балморал. Этот совет принял решение о том, чтобы Парламент устроил перерыв в своей работе в указанный период, и чтобы лорд-канцлер направил поручение о соответствующей паузе в его работе. Вскоре после этого было проведено заседание Кабинета министров в формате телефонной конференции для «максимально быстрого» информирования остальных членов Кабинета относительно принятых решений. В тот же день оно было опубликовано, а премьер-министр направил всем членам Парламента письмо с соответствующим объяснением. Как только было объявлено об этом решении, г-жа Миллер (Miller) запустила процедуру английского разбирательства (English proceedings) с целью оспорить законность принятого решения.
3 сентября Парламент начал работу после летнего перерыва. В Палате общин было проведено голосование по вопросу о том, что его члены намерены предпринять. На следующий день Закон № 2 о выходе из Европейского союза прошел все процедуры в Палате общин. 6 сентября он прошел все этапы в Палате лордов, а 9 сентября он получил одобрение Королевы. Цель принятого Закона состоит в том, чтобы Соединенное Королевство не могло покинуть Евросоюз 31 октября без соглашения о выходе.
11 сентября Высокий Суд Англии и Уэльса опубликовал решение, в котором отвергается иск г-и Миллер на основании того, что этот вопрос не может решаться в суде, действующем по нормам статутного и общего права. В тот же день Внутренняя палата Сессионного суда в Шотландии объявила о решении, согласно которому этот вопрос подлежит рассмотрению в суде, и что принятое решение преследовало неблаговидную цель и было направлено на срыв парламентской проверки работы правительства. В решении Суда также было сказано, что решение о перерыве в работе Парламента, как и любые другие такого рода решения, являются незаконными, не имеющим юридической силы и не подлежащим исполнению.
Иск г-жи Миллер против английского решения, а также иск генерального адвоката (Advocate General) против решения Шотландского суда были заслушаны этим Судом в период с 17 по 19 сентября. По причине важности рассматриваемого дела мы образовали группу из 11 судей, и это максимальное разрешенное их количество для участия в заседании Суда. Принятое решение было единогласным решением всех 11 судей.
Первый вопрос заключается в том, подлежит ли совет, данный премьер-министром Ее Величеству, судебному рассмотрению. Суд считает, что да. Суды веками осуществляли надзорную юрисдикцию в отношении законности действий правительства. Еще в 1611 году суд постановил, что «король [выступавший тогда в роли правительства] не имеет никаких прерогатив, кроме отпущенных ему законом». Однако при рассмотрении прерогативных полномочий необходимо различать два вопроса. Во-первых, наличие прерогативных полномочий и их пределы. Во-вторых, подлежит ли их применение судебному рассмотрению. Ответ на второй вопрос зависит от природы полномочий: некоторые из них являются предметом судебного рассмотрения, другие — нет. Тем не менее, не может быть никаких сомнений в том, что принятие решений о наличии прерогативных полномочий и их пределах входит в судебную юрисдикцию. С этим согласны все стороны. Суд постановил, что настоящее дело касается пределов полномочий консультировать Ее Величество по поводу перерыва в работе Парламента.
Посему второй вопрос: каковы пределы этих полномочий? Ответ на этот вопрос затрагивает два основополагающих принципа нашей Конституции. Во-первых, это парламентский суверенитет — Парламент имеет право принимать законы, обязательные для исполнения. Это положение нарушится, если исполнительная власть при помощи прерогативных полномочий помешает Парламенту принимать законы по своему усмотрению. Второй основополагающий принцип — парламентская подотчетность. По словам старшего лорда-судьи Бингэма, «В основе вестминстерской демократии лежит коллективная ответственность и подотчетность правительства, премьер-министра и кабинета министров перед Парламентом». Право объявлять пророгацию (перерыв в работе парламента) ограничено конституционными принципами, с которыми оно в противном случае вступило бы в противоречие.
В настоящем случае права на пророгацию ограничиваются следующими соображениями: решение о пророграции (или консультирование монарха по вопросам пророгации) будет незаконным, если отсрочка навредит или без разумного обоснования ослабит способность Парламента выполнять возложенные конституцией функции законодательного органа и органа, осуществляющего надзор за исполнительной властью. При оценке любого выдвинутого оправдания данного шага суд вне всяких сомнений должен учитывать обязанности премьер-министра и его опыт и действовать с должной осторожностью.
Если пророгация действительно имеет соответствующее действие, суду нет необходимости рассматривать вопрос о законности мотива премьер-министра или его цели.
Поэтому третий вопрос заключается в том, действительно ли пророгация навредила или ослабила способность Парламента выполнять его конституционные функции без разумного обоснования. Это не рядовой перерыв в работе Парламента в преддверии речи королевы. Настоящая пророгация помешала Парламенту выполнять его конституционную роль в течение пяти из восьми недель на отрезке времени между концом летнего перерыва и днем выхода 31 октября. Пророгация Парламента значительно отличается от каникул: в это время ни одна из его палат не имеет права заседать, обсуждать и принимать законы и обсуждать политику правительства. Члены парламента не имеют права задавать министрам письменные и устные вопросы или давать показания перед комитетами. Незавершенные законопроекты «сгорают», и после речи Королевы их приходится запускать заново. Во время каникул же палаты не заседают, однако работа Парламента продолжается в обычном режиме. Данная длительная остановка в работе парламентской демократии произошла в совершенно исключительных обстоятельствах — в свете фундаментальных изменений, которые должны произойти в конституции Соединенного Королевства 31 октября.
Парламент, и, в частности, Палата общин как народные избранники имеют право голоса при рассмотрении этих изменений. Последствия этого решения для основ нашей демократии оказались чрезвычайными.
Никаких обоснований принятия столь чрезвычайных мер суду представлено не было. Единственным доводом в его пользу является меморандум Никки да Коста от 15 августа. Это объясняет, почему было бы желательно, чтобы перед открытием новой сессии парламента 14 октября состоялась речь королевы. Но никак не объясняет, для чего потребовалось останавливать работу парламента на пять недель раньше, в то время как обычный период, необходимый для подготовки к выступлению королевы, составляет от четырех до шести дней. Не объясняется и различие между пророгацией и каникулами. Документ умалчивает о влиянии пророгации на специальные процедуры проверки делегированного законодательства, которые требуются для организованного выхода из Европейского союза 31 октября, будь то при наличии соответствующего соглашения или без него. В нем не оговаривается, какое время Парламенту потребуется, чтобы одобрить новое соглашение о выходе, как того требует раздел 13 Закона о выходе из Европейского союза от 2018 года.
Таким образом, суд должен заключить, что решение посоветовать Ее Величеству одобрить пророгацию парламента было незаконным, поскольку оно нарушило или ослабило способность Парламента выполнять его конституционные функции без разумного обоснования.
Следующий и последний вопрос заключается в том, каковы юридические последствия этого решения и, как следствие, какие средства правовой защиты суд обязан предоставить. Вне всяких сомнений, суд признал совет незаконным. Внутренняя палата пошла еще дальше, объявив пророгацию в результате данного совета юридически ничтожной. Правительство утверждает, что Внутренняя палата так поступить не могла, потому что пророгация является «парламентской процедурой», которая в соответствии с Биллем о правах от 1688 года не может быть ни подвергнута сомнению, ни оспорена в суде. Между тем совершенно очевидно, что парламентской процедурой пророгация не является. Она происходит в Палате лордов в присутствии членов обеих палат, но это не их решение. Она навязана им извне. Она не обсуждается и не ставится на голосование. Это не основополагающая задача парламента, которая подпадает под действие Билля о правах. Напротив того, она ведет к прекращению его деятельности.
Суд уже заключил, что совет премьер-министра Ее Величеству был незаконным, юридически ничтожным, а потому недействительным. Таким образом, соответствующий приказ в Совете также был незаконным, юридически ничтожным и недействительным — и потому должен быть отменен. Это означает, что королевские уполномоченные вошли в палату лордов по сути с чистым листом бумаги. Пророгация также была недействительна и не имела законной силы. Перерыв в работе Парламента считается необъявленным. Это единодушное решение всех 11 судей.
Решать, что делать дальше, предстоит Парламенту, — в частности, спикеру и лорду-спикеру. В отсутствие не неизвестных нам положений они могут незамедлительно принять шаги, дабы назначить заседание каждой палаты как можно скорее. Нам неизвестно, потребуются ли какие-либо дополнительные меры от премьер-министра, но если так, суд с удовлетворением отмечает, что тот пообещал через своего адвоката предпринять все необходимые шаги для выполнения вердикта данного суда.
