Европа не церемонится: ЕС ввел санкции против почти 30 государств. В списке есть страны с названиями на все буквы латинского алфавита — от А до Z. При этом речь идет о самых разных мерах: ограничениях по импорту и экспорту, замораживании заграничных активов и эмбарго на продажу вооружения.

Но действительно ли эти санкции эффективны? Этот вопрос стоит сегодня одним из первых на политической повестке дня. Занимает он и немецких, и европейских политиков. В понедельник министры иностранных дел и торговли, а в четверг главы государств и правительств соберутся на внеочередной саммит. Они обсудят реакцию на отравление российского оппозиционного политика Алексея Навального, положение в Белоруссии и Ливии, отношения с Китаем, а также Турцию и пограничный спор в Восточном Средиземноморье.

Время сейчас неспокойное, поводы для новых санкций возникают постоянно.

На первый взгляд подобные меры кажутся довольно неэффективными. Россия и не думает отказываться от аннексии Крыма. Исламский режим продолжает править в Иране так же, как и Ким Чен Ын в Северной Корее, и Башар Асад — в Сирии. Все это страны, против которых Европа ввела длинный список санкций.

Если цель санкций — подвигнуть отдельные правительства к изменению политики, то она редко достигается. Это относится не только к санкциям ЕС.

Давление делает режимы еще жестче

По информации «Глобальной базы данных по санкциям» (Global Sanctions Data Base), лишь небольшая часть санкций срабатывает. Но какие бы цели ни были заявлены при введении штрафных мер — усиление демократии, дестабилизация режима, соблюдение прав человека, улаживание территориальных конфликтов — в прошедшие десятилетия они чаще не приводили ни к чему.

Недавно и министр экономики Германии Петер Альтмайер (Peter Altmaier) заявил о том же. Во всем, что касается возможного прекращения строительства газопровода «Северный поток — 2» в качестве реакции на попытку отравления Навального в России, он настроен весьма скептически. Премьер-министры восточных земель Германии также решительно выступают за завершение проекта.

Действительно, уже давно известно, что давление извне приводит лишь к ужесточению режимов в странах, против которых направлены санкции. Хотя повседневная жизнь граждан этих стран заметно ухудшается, они сплачиваются вокруг своего руководства. Правительственная пропаганда помогает заклеймить эти меры как происки зарубежных экономических агрессоров.

Тем не менее санкции вводятся все чаще и чаще. В особенности в последние пятнадцать лет множится число ограничений в области финансов и передвижения людей. Об этом свидетельствую данные GSDB. И, судя по всему, этот тренд «ввиду интенсивного геополитического противоборства» продолжится, как пишут Габриэль Фельбермайер (Gabriel Felbermayr), президент Института мировой экономики Киля и один из инициаторов GSDB, и его коллеги. И это несмотря на то, что совершенно не ясно, достигнут ли эти меры своих политических целей и каких экономических последствий ожидать.

То есть санкции — это полная ерунда?

Народ хочет видеть дела

Номинально санкции имеют целью изменить поведение той или иной страны в каком-то конкретном случае. Но на самом деле они часто вводятся по другим причинам: санкции призваны послать определенный сигнал как во внутренней, так и во внешней политике.

Во внутренней политике санкции — это средство для подтверждения собственных ценностей. Недостаточно в яростно сформулированных резолюциях бичевать нарушения прав человека или военные преступления. Если за словами не следуют конкретные действия, то правительство рискует навлечь на себя критику за несерьезное отношение к проблеме.

Экономические санкции дают возможность согласованными мерами продемонстрировать желание что-то сделать. Они — один из инструментов внешней политики, более эффектный, чем обычные дипломатические ноты протеста, но менее эскалационный, чем военные действия.

ЕС относится к экономическим районам, особенно часто прибегающим к санкциям. Это объясняется еще и тем, что у Европы едва ли есть другие внешнеполитические средства воздействия. Ее военный потенциал устрашения скромен. Но благодаря экономической мощи, огромному внутреннему рынку и второй по значимости валюте мира ЕС играет на равных с США и Китаем и поэтому может нанести заметный урон многим странам.

Сигналы вовне направлены в первую очередь на страну — объект санкций. Хотя Россия не ушла с полуострова Крым после захвата его территории в 2014 году, сигнал, посланный европейскими санкциями, был однозначен: дальше так дело не пойдет. Без принятия этой меры кремлевское руководство, возможно, решилось бы и на дальнейшие территориальные авантюры.

Этот сигнал был услышан не только в России: изменение границ в Европе не должно превратиться в обычное дело. Тому, кто нарушит это табу, следует ждать чувствительных контрмер. Если бы ЕС не ввел санкций против России, возможно, вновь вспыхнули бы тлеющие пограничные конфликты на Балканах, в Молдавии или в Прибалтике.

Высокие принципы и реальные возможности

Международные отношения — субстанция хрупкая. Внутри правовых государств существует монополия на насилие, с помощью которой можно обеспечить соблюдение права. На межгосударственном уровне ничего сопоставимого нет. Отсюда возникают сложные вопросы:

— Какие собственно цели преследуют международные санкции?

— Не идет ли тут речь скорее о протекционизме, то есть о защите местных компаний от потенциальных зарубежных конкурентов, чем о достижении политических целей? Исходят ли западные страны в первую очередь из справедливых интересов безопасности, изгоняя китайского сетевого оператора Huawei, или же они хотят поддержать более дорогих местных игроков?

— Не будут ли издержки, которые возложат на себя вводящие санкции страны, настолько значительными, что они скорее откажутся от внешнеэкономических мер, которые были бы уместными для принуждения к соблюдению норм международного права? Например, если ЕС решит ввести санкции против Турции из-за пограничного спора в Средиземном море, не рискует ли он вызвать новую волну массовой миграции в некоторые страны ЕС? Не выстрелит ли ЕС себе в ногу, если Турция скорее повернется лицом к таким конкурирующим с ЕС державам, как Россия или Китай?

Тут приходится взвешивать целый комплекс проблем. В случае сомнений предпочтение отдается реально существующим возможностям, а не высоким принципам.

Когда идеалы сталкиваются с реальностью

В идеальном мире господствует международное право, соблюдаемое всеми. Прежде всего крупные экономики должны подчиняться этой системе и чувствовать себе обязанными вводить совместные санкции против государств, которые нарушают международное право.

К сожалению, реальный мир весьма далек от этого идеала. Часто все происходит с точностью да наоборот. Совсем недавно США ввели санкции против главного обвинителя Международного трибунала в Гааге, потому что трибунал ведет расследование против американских войск в Афганистане.

Это создает проблемы не только морального свойства, но и чисто политические. Санкции действуют эффективнее всего в том случае, если вводятся гарантированно. Тогда они в большей мере выполняют свою устрашающую функцию. Государства, уличенные в нарушении международного права, должны знать, что им это даром не пройдет. Реальная угроза санкций заменяет в таком случае их реальное введение. Но для этой цели государства, вводящие санкции, должны сами придерживаться установленных правил и быть готовыми нести санкционные издержки, выпадающие на их долю.

В реальности картина получается довольно размытая, как показывает пример «Северного потока — 2». Нужно ли Германии выходить из проекта?

По ту сторону от Рапалло

В последнем кратком анализе «Фонда науки и политики» (Stiftung Wissenschaft und Politik) делается вывод, что прямые убытки от выхода Германии из «Северного потока — 2» будут «маргинальными». Якобы имеющихся трубопроводных мощностей для транспортировки газа из России на запад будет достаточно и в будущем. Общеэкономические убытки от санкции объявляются приемлемыми, однако для компаний, участвующих в проекте, итог будет конечно, совсем иным.

Тем не менее Фонд науки и политики предостерегает от выхода от проекта, а именно от показательного эффекта такого шага, который будет иметь «сейсмический» характер. Германия в таком случае пойдет по принципиально новому пути во всем, что касается санкций. Во-первых, затронуты не торговля и не доступ к финансовым рынкам, а инфраструктурный проект. Кроме того, не ясны ни повод, ни цель: проект был начат в 2015 году, то есть после аннексии Крыма. Нападения на диссидентов были и раньше, но они остались без последствий для «Северного потока — 2». Или покушение на Навального создало принципиально новую ситуацию?

С другой стороны, выход из «Северного потока — 2» пошлет сигнал европейским партнерам Германии. Многие её соседи, как и Европейская комиссии, и раньше критиковали проект как особую сделку с агрессивным восточным соседом, которая вдобавок ко всему подрывает и общую политику сдерживания Владимира Путина.

Под таким углом «Северный поток — 2» можно воспринимать как Раппальский договор XXI века, напоминающий германо-российское соглашение 1922 года.

Если бы правительство Германии закрыло проект, то смогло бы устранить фундаментальный внутриевропейский конфликт. Не отягощённая спорным трубопроводом Германия могла бы способствовать европейской интеграции во внешней и военной политике, при этом ссылаясь на то, что она сама ради этой интеграции понесла потери.

Чем бы ни кончилось это дело, в случае сомнений предпочтение отдается реально существующим возможностям, а не высоким принципам.