'Действуя решительно, вы очень быстро добьетесь успеха. . . Необходимо чувствовать собственное превосходство над всеми, будто рядом с вами нет никого. . . Просто идите вперед сломя голову, и все будет хорошо'. (Мао Цзедун)
Внешняя политика Америки в последние четыре года - и с этим согласны как ее сторонники, так и противники - основывается на довольно радикальном взгляде на то, как Америка должна вести себя по отношению ко всему остальному миру. Некоторые исследователи называют дипломатические принципы, получившие распространение во время, когда у власти стоит Джордж Буш, 'революционными'. Те же немногие, кто видит в них связь с прошлым Америки, скорее относят такую дипломатию к уровню 19-го века.
При этом оговоримся, что на самом деле слухи о том, что внешняя политика при Буше совершила такой уж серьезный переход от внешней политики его предшественников, оказались сильно преувеличенными. Рональд Рейган, Джордж Буш-отец и Билл Клинтон сами не единожды игнорировали инакомыслие, проявляемое их собственными союзниками (равно как и политические проблемы внутри страны), отказывались идти на компромиссы с противниками, нечестно вели себя на переговорах, на ходу меняли правила, собственные цели и задачи, раскачивали лодку, и даже допускали ошибки в планировании, за которые потом нередко приходилось расплачиваться, если что-нибудь шло не так. Более того, вся эта троица действовала именно так по одним и тем же причинам: они ставили перед собой более радикальные задачи с большим дестабилизирующим эффектом, чем те, которые удовлетворяли бы их союзников и те, к которым было бы готово большинство их противников. И, кроме того все они искренне верили, что самый лучший способ достичь своих целей и выполнить свои задачи - держаться подальше от всех остальных, с тем чтобы они не могли слишком сильно влиять на проводимую Америкой политику. Если внимательно посмотреть на то, как непосредственные предшественники нынешнего правительства Буша решали важнейшие внешнеполитические задачи своего времени, то становится видна общая максималистская традиция нашей дипломатии. Да, нынешнее правительство отставило на нашей дипломатической традиции свой отпечаток, но ее автором оно отнюдь не является.
Единственно тот факт, что и другие президенты тоже проводили политику, за которую сейчас критикуют Джорджа Буша-младшего, совершенно не означает, что эта политика правильная. Чем больше нынешняя администрация повторяет то, что было сделано до нее, тем труднее ей будет объяснять, почему она платит такую высокую цену за то, что наступает, в общем, на те же грабли. Президент Буш и его советники, видимо, действительно считают, что оппозиция, поднявшаяся против их действий, является непременным следствием того, что они делают политику не так, как другие. Но, если уж их политика далеко не так революционна, как они считают, давайте судить о ее успешности по традиционному критерию: 'получилось - не получилось'.
Противники их политики тоже не сразу могут привыкнуть к мысли о том, что действия нынешнего правительства прекрасно вписываются в политическую реальность последних двадцати пяти лет. Они указывают на то, что Соединенные Штаты безо всяких на то оснований отбросили все свои достижения на международной арене, построенные на принципе всеобщего согласия и 'игры по правилам'. Однако, если бы это было правдой, было бы, по крайней мере, понятно, что необходимо предпринять, чтобы нынешняя политика встала на другие - более успешные - рельсы. Но что, если прошлые наши президенты достигали приличных результатов, делая ровным счетом те же вещи, из-за которых президент Буш теперь не знает куда и деваться - уходя в своих действиях за пределы желаемого их союзниками, определяя противодействие своим противникам по принципу 'все или ничего' и соглашаясь платить стабильностью и миром за резкость своих движений (и в конечном счете делая высшей целью своей политики сохранение мощи и влияния Америки)? Что, если в нынешней критике правительства отсутствуют важные элементы самого успешного двадцатипятилетия во внешней политике Соединенных Штатов?
Неизменность внешней политики Америки на протяжении нескольких последних десятилетий тем более разительна, что проблемы, которые приходилось решать каждому вновь приходящему правительству, были совершенно разными. Первые годы президентства Рейгана были отмечены ростом конфронтации в 'холодной войне' и общим страхом перед ядерным столкновением. Во время первого срока Буша-старшего вражда между Востоком и Западом сменилась приходом неких неопределенных новых угроз и выходом на международную арену новых неожиданных игроков. Перед администрацией же Клинтона стояла задача что-то сделать с, казалось бы, нескончаемыми конфликтами на Балканах. Но, несмотря на столь разные проблемы, затрагивавшие прежде всего безопасность страны, каждый президент реагировал на них примерно одинаково: каждый формировал политику, направленную прежде всего на достижение стратегического прорыва - и на то, чтобы трансформировать ухудшающуюся ситуацию в такую, в рамках которой можно было бы успешнее в долгосрочной перспективе поддерживать влияние Америки.
Ни один эпизод так явно не показывает правильность такого заключения, как развернувшаяся в 80-е годы прошлого века великая конфронтация между Востоком и Западом по вопросу допустимости размещения в Европе американских ракет средней дальности. Все началось с того, что правительства западных стран забеспокоились, что введение в действие новых советских ракет СС-20 снижает ценность ядерного прикрытия, которое Америка обязалась обеспечивать своим союзникам. Считая, что соответствующие оборонительные системы западных стран требуют введения в их состав вооружений, обладающих сравнимыми радиусом действия и мощностью, НАТО приняло свое знаменитое 'двойное решение' от 1979 года, в рамках которого размещение американских ядерных ракет средней дальности (по довольно медленному графику) совмещалось с приглашением Советского Союза к переговорам по поводу сокращения количества таких ракет с каждой стороны.
Если даже решение о размещении американских ядерных ракет и не понравилось Москве, оно, тем не менее, отражало попытку сохранить атмосферу разрядки 70-х годов. (вспомним: Збигнев Бжезинский (Zbigniew Brzezinski) писал, что при Картере правительство считало ракеты, размещенные в Европе, излишеством с военной точки зрения, однако признавало, что они необходимы для того, чтобы получить поддержку Альянса в вопросах, связанных с договором СНВ-2.) Рейган полностью поддержал идею размещения ракет, однако подвел под нее другую базу: восстановление ядерного равновесия в Европе было поставлено в рамки ухода от 'разрядки', которую новый президент как раз считал неправильной и провальной политикой. Тогда госсекретарь Джордж Шульц заявлял, что сотрудничество с Советами не привело к ослаблению напряженности, и пришло время с этим покончить. К программам контроля за вооружениями добавилась ускоренное наращивание Америкой своей военной мощи. Целью переговоров ставилось уже не достижение 'стабильности', но единственно стремление заставить Советы отказаться от своих самых грозных вооружений. При Рейгане помощь афганскому сопротивлению, которую начало оказывать еще правительство Картера, превратилось во всемирную программу поддержки группировок боевиков, боровшихся против режимов советских сателлитов. Тогда о правах человека говорили в основном в контексте вопроса о допустимости существования советской системы вообще.
Стратегия наращивания давления, которую проводило правительство Рейгана, не помешала, впрочем, Соединенным Штатам в 1981 году прийти к согласию со своими союзниками относительно общей позиции на переговорах по размещению ядерных ракет. Она состояла в так называемом 'нулевом варианте' - обязательство американцев не размещать собственные ракеты в обмен на уничтожение Советским Союзом всех своих ракет средней дальности во всем мире. Однако поддержку с разных сторон эта формула получила по совершенно различным причинам. Президенту Рейгану и сторонникам 'жесткой линии' из его штаба нравилась сама мысль о том, что Советскому Союзу придется выбросить абсолютно все свои новейшие ракеты. Однако для властей многих союзников все обстояло совсем наоборот. 'Нулевой вариант' был для них привлекателен тем, что в его рамках не требовалось размещения американских сил на их территории. Они поддержали 'нулевой вариант' также и потому, что с его помощью надеялись нейтрализовать политическую оппозицию.
Когда с его помощью этого достичь не удалось, они намного умерили объем собственных претензий. Большинству лидеров европейских стран казалось, что программу размещения новых ракет не перестанут поддерживать только в одном случае - если Соединенные Штаты докажут, что на переговорах они не преследуют каких-либо скрытых целей. Когда 'нулевой вариант' был впервые предложен в конце 1981 года, канцлер Германии Гельмут Шмидт (Helmut Schmidt) считал, что программа размещения американских сил будет 'обречена', если не сделать быстрых шагов по направлению к окончательному соглашению, что потребовало бы от делегации США готовности идти на компромисс.
В результате сам Шмидт и стал первой жертвой этой ракетной программы. Еще не подошел к концу и первый год переговоров по ракетной проблеме, как его партнеры по политической коалиции, партия 'свободных демократов', ведомая министром иностранных дел Гансом-Дитрихом Геншером (Hans-Dietrich Genscher), вынудила правительство Западной Германии уйти в отставку, посчитав, что Шмидт не сможет побороть оппозицию развертыванию американских ракет на германской территории, назревшую внутри его собственной партии. Однако к компромиссу активно призывали не только левые, вообще настроенные негативно по отношению к любым ядерным программам. Во время первого своего визита в Вашингтон преемник Шмидта Гельмут Коль (Helmut Kohl) ясно дал понять Рейгану, что и ему тоже нужны серьезные переговоры, 'а не их видимость'. Такой же сигнал поступил и со стороны Маргарет Тэтчер (Margaret Thatcher).
Мнения разделились и в элите, ведавшей в Америке вопросами национальной безопасности. Уильям Хайлэнд (William Hyland), который вскоре стал главным редактором журнала Foreign Affairs, тогда предсказал, что 'нулевой вариант' 'закончится катастрофой'. Многие в госдепартаменте также считали, что Соединенные Штаты не смогут придерживаться позиции, к переговорам явно не располагающей. Пол Нитце (Paul Nitze), глава делегации на переговорах с Советским Союзом, был убежден в том, что без политического прикрытия достигнутых с Москвой договоренностей немецкое правительство не даст зеленый свет размещению на своей территории американских войск. Следовательно, если американцам не удастся быстро добиться соглашения, Москве просто останется спокойно смотреть, как разваливается союз западных стран.
Исходя из этих соображений, Нитце и пришел к решению, известному под именем 'прогулки в лесу'. В результате достигнутого компромисса 'нулевой вариант' был отброшен в пользу обязательства обеих сторон поддерживать равное количество вооружений. Однако убедить президента в своей правоте Нитце не удалось. Рейган ни за что не соглашался принять формулу, по которой Соединенные Штаты должны были отказаться от самых потенциально мощных ракет своей европейской группировки. В знаменитом 'диалоге на командном пункте' он приказал Нитце довести до советской делегации, что его начальник - 'упрямая сволочь'. Что же касается союзников, то Соединенные Штаты даже не оповестили их о том, что вообще начинались какие-либо компромиссные переговоры, и узнали об этом в Европе намного позже, из утечек в американскую прессу. (Шмидта, который к тому времени уже не был у власти, это вывело из себя - он считал предложение Нитце прекрасной мыслью).
Тогда правительство Рейгана считало, что главным фактором успеха можно считать негибкость. Если бы между Америкой и Советами было достигнуто еще одно компромиссное соглашение, ни о какой новой основе отношений между Западом и Востоком не могло бы быть и речи. Как проворчал тогда министр обороны Каспар Вайнбергер (Caspar Weinberger), 'В альянсе нужен лидер, а не компромиссы'.
Таким образом, позиция Америки на переговорах претерпела разве сто косметические изменения - самый минимум, необходимый для того, чтобы отвести удары политической оппозиции в странах Запада. Уже перед самым началом развертывания американских войск, когда европейское общественное мнение всерьез забеспокоилось, не оборвутся ли вообще все контакты между Москвой и Вашингтоном, вице-президент Буш поехал в Европу с рекламой внешне привлекательного проекта - приглашения генеральному секретарю Юрию Андропову со стороны Рейгана встретиться самим и разрешить наконец проблему ядерных сил в Европе - но лишь с условием согласия на 'нулевой вариант'. Когда делегация Советского Союза отказалась вести дальнейшие переговоры, Рейган заявил, что его позиция была проста: либо взаимодействие продолжается, либо нет, по ядерным вопросам его устраивает только настоящий переговорный процесс. При этом он не однажды отказывался от каких бы то ни было конкретных компромиссов, отходящих от 'нулевого варианта'. А развернутая после этого под его руководством Стратегическая оборонная инициатива еще раз подчеркнула, насколько более радикальной стала позиция США с тех пор, как НАТО приняла первичное решение по размещению в Европе американских ядерных ракет.
Подобная негибкость привела к тому, что у властей многих государств Запада стало возникать относительно американской политики много вопросов. Хотя конфронтация началась с усиления советской военной мощи, да и слова Советский Союз всегда использовал гораздо более жесткие, чем Вашингтон, в Европе протесты развернулись именно вокруг размещения американских сил. Оппозиция проекту развертывания ракет средней дальности вызвала крупнейшие политические демонстрации за послевоенный период, и единство Альянса начало давать трещины. Парламент Голландии отказался принимать решение относительно американских войск, когда правительство поняло, что большинства оно не получит.
Премьер-министр Италии Беттино Красси (Bettino Craxi) также вышел из стройных рядов с заявлением о том, что размещение американских войск следует отложить и дать больше времени дипломатам. В своих мемуарах Джордж Шульц пишет, что в то время - уже в 1986 году - лидеры европейских государств пребывали в 'глубоком отчаянии', считая, что Соединенные Штаты заняли недопустимо жесткую позицию.
Несмотря на все это, политика не менялась. В основном дело касалось размещения ракет на территории Великобритании и Германии, где и Тэтчер, и Коль обладали достаточно широкой политической поддержкой, чтобы выдержать график размещения американских сил. С того момента советскому руководству уже практически не оставалось иного выбора, кроме добровольного прекращения конфронтации. Они вернулись за стол переговоров после того, как в 1984 году Рейгана выбрали на второй срок, и Михаил Горбачев сразу убрал ядерный вопрос на второй план, а через два года был подписан и договор, предусматривавший 'нулевой вариант' 'безо всяких условий'.
С того дня, как он потерял власть, Горбачев не перестает повторять, что не американское давление привело к перестройке и последовавшему за ней распаду Советского Союза. Однако он проявлял большую гибкость в вопросах о том, откуда взялось новое направление внешней политики Советского Союза. Как он говорил Геншеру, поворотной точкой стало проигранное сражение с НАТО по вопросу размещения ядерных ракет в Европе.
Так что неудивительно, что внешнеполитическая стратегия Джорджа Буша-младшего так сильно напоминает то, что было при Рональде Рейгане - собственно, сам Джордж Буш всячески подчеркивает их сходство. Однако так же несомненно и то, что при его отце дипломатия была совершенно другого разряда - не столько идеологическая, сколько взвешенная, и устраивавшая гораздо большее число сторон. В 1989 году ни новому президенту, ни его советникам не нравилась стратегия правительства, которому они приходили на смену (так же, впрочем, их предшественники относились к политике Картера). Но суть их претензий к Рейгану уже мало кто помнит. Она говорили, что при Рональде Рейгане американская политика по отношению к Советскому Союзу стала гораздо более пассивной и соглашательской.
Новое правительство Буша беспокоило, что в эйфории, созданной Горбачевым, Советы смогут манипулировать европейской политикой как им вздумается, ослабляя Североатлантический альянс и втягивая Западную Германию в состояние некоего полунейтралитета. Соединенным Штатам было необходимо предупредить подобные инициативы и снова заставить Москву уйти в оборону. Президент боялся, что, если Вашингтон 'снова не выйдет вперед', то 'все развалится'.
Считая статус-кво опасным, Буш и его советники хотели дать западным целям новые, более амбициозные определения, против которых Москва не могла бы возразить. Это означало выход за пределы контроля над вооружениями, чтобы потребовать более масштабного отступления советской державы, а с ним и либерализации Восточного блока. Госсекретарь Джеймс Бейкер трактовал политические тенденции следующим образом: немецкий вопрос быстро 'возвращался', и США должны были 'захватить его первыми'. Советские лидеры заметили эти усилия. После первого европейского турне Буша в июне 1989, министр иностранных дел Эдуард Шеварднадзе спросил Геншера о новой риторике Америки. Почему, спросил он, Буш рискует стабильностью, 'раздувая пламя против Восточной Германии?'
Еще до падения коммунистических режимов Восточной Европы США заняли спорную позицию по вопросу единства Германии. А сразу после падения Берлинской стены Вашингтон не столько выработал новую стратегию, сколько радикализовал ту, которую уже проводил, - по консолидации позиции Америки в Европе путем проведения далеко идущих преобразований. Это не было абстрактной идеологической позой. Это означало поддержку и даже стимулирование немецких амбиций по центральному вопросу воссоединения, а также по меньшим, но тоже важным вопросам: как быстро ФРГ должна принять ГДР и какие гарантии дать европейским государствам, опасающимся господства Германии. По каждому из вопросов администрация Буша стала в прямую оппозицию практически ко всем своим союзникам, а также к СССР.
Требовалась значительная смелость, чтобы решить, что возражения других крупных держав можно будет преодолеть. Франсуа Миттеран за несколько месяцев до этого сказал Бушу, что воссоединение Германии, которое он назвал 'казус белли', формальным поводом к войне, вернет Европу в 1913 год, на порог войны. Позиция Советского Союза была раздражающе непреклонной: поскольку ни одна европейская страна не хочет воссоединения, значит, его 'нет в повестке дня'. Тэтчер, считавшая Германию 'естественным дестабилизирующим фактором в Европе', добивалась согласия Америки по вопросу, который отложил бы воссоединение на многие годы: прежде всего, настаивала она, Восточная Германия должна создать и укрепить жизнеспособную демократию.
А ответ Америки? От президента и ниже все обычно сводилось к уважительному выслушиванию, за которым следовали действия, которые не обращали практически никакого внимания на то, что говорили другие правительства. Когда Буш получил от Тэтчер письмо, где излагались ее соображения о Восточной Германии, он позвонил ей и оптимистично пообещал организовать 'действительно приятный разговор в Кемп-Дэвиде'. Данные обещания нарушались как только это казалось удобным. В декабре 1989 года Буш пообещал Горбачеву не ускорять воссоединение 'безрассудно'. Однако всего месяц спустя США решили 'нажать на педаль газа' и напрячь все силы для скорейшего воссоединения. (Неудивительно, что ни Горбачеву, ни кому-либо еще об этих изменениях не сообщали.) Американские чиновники были убеждены, что быстрые темпы были лучшим способом ослабить переговорные рычаги других держав и предотвратить растущий, по их мнению, риск хаоса в Восточной Германии. Большинство правительств европейских стран, как больших, так и маленьких, считали, что получат достаточные гарантии, только замедлив процесс воссоединения. Чтобы помешать этому, США торопились сделать это свершившимся фактом. (Американские политики действительно пытались приблизить то самое событие, которого другие правительства больше всего опасались, - падение режима ГДР. Роберт Зеллик писал, что риторика администрации Буша умышленно внушала избирателям в Восточной Германии, что быстрое воссоединение возможно и что нужно голосовать против лидеров, выступавших за постепенный процесс.)
Разумеется, США не афишировали свою решимость игнорировать мнения других правительств и даже предложили формат '2 плюс 4', целью которого якобы было достижение результата, приемлемого для обоих немецких государств и для всех стран, победивших во Второй мировой войне. Но при этом Америка намеревалась лишить четыре державы серьезной роли, сохранив весь контроль за собой. Как вспоминает Бейкер, формат '2 плюс 4' был средством держать другие правительства на одной линии, видеть их карты и препятствовать любым сепаратным политическим инициативам. Подробности объединения должны были быть выработаны двумя немецкими государствами, а затем в двухстороннем порядке согласованы между Германией и другими государствами, а США на каждом этапе должны были играть роль защитника Бонна. Эти расчеты Америки полностью оправдались. Дипломатия воссоединения по-прежнему ассоциируется с форматом '2 плюс 4', но этот форум не решил ни одного важного вопроса.
Помешав согласованным действиям других стран, США добились воссоединения, не заплатив практически ничего за развеивание их страхов. В разные моменты дипломатического процесса Великобритания и Советский Союз выдвигали дикую идею - Германия на неопределенный переходный период должна остаться членом как НАТО, так и Организации Варшавского договора. Но несмотря на предпочтения Горбачева, и Тэтчер, ни какие ограничения на полноправное членство Германии в Североатлантическом альянсе не принимались. США действительно составили список мер, которые должны были убедить Москву, что единая Германия не будет угрожать безопасности России, но это были расплывчатые и относительно незначимые шаги, которые, как отмечает Бейкер, США в любом случае предприняли бы. Даже обещание, данное на саммите НАТО в июне 1990 года, о том, что альянс начнет процесс (неопределенных) 'преобразований', США протолкнули без продолжительных консультативных любезностей, которые стали отличительной чертой НАТО. (В мемуарах президента Буша говорится о том, что этот вопрос был 'слишком важным, чтобы рассматривать его с союзниками в обычном порядке'.)
Как объяснить стремление Буша к быстрому и безусловному воссоединению Германии? Сравнивая свои собственные взгляды с мнениями друзей и союзников, пострадавших от немцев в двух мировых войнах, президент вспоминает, что спокойно воспринимал воссоединение. Если другие не доверяли Германии, это была их проблема, а не его.
Однако доверие не было ключевым элементом американской политики. Американские чиновники понимали, что развитие Германии было непредсказуемо. Канцлер Коль доказал это, когда, спустя менее трех недель после падения Берлинской стены, публично изложил свои взгляды на воссоединение, не проконсультировавшись ни с Вашингтоном, ни даже с собственным министром иностранных дел. Опросы показывали, что 58% немцев хотят выйти из обоих альянсов, что, как и перспективы общественных волнений в Восточной Германии, усилило беспокойство Вашингтона. Президент Буш и его советники были так же полны решимости ограничить будущие возможности Германии, как и все европейские лидеры. Но остальные планировали добиться этого, сохранив существующий второсортный статус Германии, навязав ей ограничения, которые, по мнению Вашингтона, наверняка бы вызвали недовольство и не продержались бы долго. США, напротив, считали, что лучшим способом удержать союзника в НАТО в долгосрочной перспективе была поддержка его краткосрочных геополитических целей. Только США считали себя достаточно сильными, чтобы остаться покровителем объединенной Германии.
Для создания основы для защиты долгосрочных интересов США американские политики пошли на усиление напряженности в отношениях с другими правительствами. Те чувствовали, что постепенные перемены будут таить меньший риск для их безопасности и выказывать большее уважение к их чувствительности, и в некоторой степени США попытались сгладить эти разногласия. Но администрация не пошла ни на одно серьезное изменение своей политики, чтобы успокоить или умиротворить других. Основной (и типично американский) аргумент был сформулирован Бейкером: перемены необязательно несут дестабилизацию. На самом деле, от них зависела стабильность. Как и в начале 1980х, США одни обладали подлинной уверенностью в своей способности контролировать процесс перемен, стимулировать международный переворот и оказаться в победителях.
Объединение Германии в 1990 году многие считают шедевром дипломатического искусства, блестящим ответом на важные, неожиданные события, из которых Европа вышла 'целой, свободной и мирной'. Это и был шедевр, но не потому, что основные участники так согласно поработали, а, скорее, потому, что они относились друг к другу с таким подозрением, проявляли свои страхи так эмоционально, так сильно расходились в своих целях и способах их достижения. США довели процесс до положительного результата, эксплуатируя замешательство партнеров, задавая темп, который не давал им прийти в себя, и даже обманывая их. Результат стал заметным контрастом с другим крупным проектом администрации Буша, войной в Персидском заливе. После окончания той войны США прислушались к союзникам и не стали полностью использовать свою победу. В европейской же дипломатии президент Буш и его советники одержали сравнительную победу, но отказали союзникам Америки в таком же влиянии на ее формирование.
Спустя годы после воссоединения Кондолиза Райс, которая в то время была сотрудником среднего звена в Совете по национальной безопасности, размышляла о том, чему этот успех мог научить будущих политиков. Главным уроком, писала она, было умение выбирать 'оптимальные цели, даже если на тот момент они кажутся политически неосуществимыми'. В важных переговорах многих игроков, каждый из которых преследует различные цели, целеустремленность дает огромное преимущество. По мнению Райс, правительство, которое 'знает, чего хочет, вполне может этого добиться'.
Как и в двух предыдущих администрациях, внешнеполитическая команда администрации Клинтона считала, что ее предшественники неадекватно реагировали на зарождающиеся угрозы. В частности, новый президент был уверен, что более жесткое руководство Америки было чрезвычайно необходимо на Балканах. Без этого 'ничего не произойдет', заявил он на своем первом заседании СНБ.
Администрация Клинтона изучила возможность более амбициозной политики на Балканах, но вскоре вернулась к подходу Буша. Она хотела помочь боснийским мусульманам и оказать большее давление на боснийских сербов, но не желала рисковать серьезным расколом в Североатлантическом альянсе просто ради прекращения межэтнического насилия. В 1993-1995 возражения Европы на предложения Америки несколько раз заставляли Вашингтон отступить.
Не желая делать Боснию 'проверкой на зрелость, которая погубит НАТО', администрация удовлетворилась более скромными задачами - сдержать распространение насилия и сохранить целостность альянса.
Но когда стало ясно, что эта программа-минимум выполняется, политика Америки вновь изменилась. Решение не спорить с союзниками само по себе не предотвратило кризис альянса. Весной 1995 года, когда заканчивалось четырехмесячное зимнее прекращение огня, казалось, что ожидаемое всеми наступление боснийских сербов может привести к новым массовым убийствам и подчеркнуть бессилие Запада. Эта перспектива заставила США перестать смотреть на Боснию как на второстепенный вопрос, по которому приемлемы и второсортные результаты. Вместо этого она стала основной проблемой, требующей решения. А для ее решения администрация Клинтона вернула к жизни тезисы, которыми руководствовались ее предшественники, решая собственные важнейшие проблемы.
Первый из тезисов был близок команде Буша, направившей воссоединение Германии по скоростному пути. Президент заявил советникам, что 'мы должны захватить контроль'. Статус-кво наносил 'огромный ущерб положению США в мире'. Администрация пришла к выводу, что лучшим способом преодоления разногласий внутри альянса, которые мешали НАТО действовать, было в первую очередь перестать прислушиваться к мнению союзников. Вместо этого администрация предпочла совещаться в своем кругу, а затем посылать высокопоставленных чиновников в европейские столицы для оглашения решений президента. Ожидалось, что союзники молча повинуются. Как выразился советник по национальной безопасности Энтони Лейк (Anthony Lake), Америка была 'большой собакой', и по вопросу такой важности собаки поменьше неминуемо должны были последовать за ней, если она уверенно покажет пример.
Свой новый решительный стиль администрация снабдила более амбициозным содержанием. 'Сдерживание' нестабильности на Балканах уже не казалось приемлемой целью. Американские планировщики должны были отталкиваться от конечной задачи, желаемого и жизнеспособного государства. Центральная инициатива должны была предложить нечто большее, чем просто удержание геноцида на контролируемом уровне. Контраст с европейской политикой был ошеломляющим. В середине 1995 года Франция тоже готовилась принять более деятельное участие в Боснии и ввела тысячи новых солдат для защиты уже дислоцированных там миротворцев. Но целью европейских так называемых 'сил быстрого реагирования' было не проведение новой стратегии, а укрепление прежней.
Подобно предыдущим 'мирным планам' по Боснии - да и большинству дипломатических инициатив США - первой составляющей новой американской стратегии стал призыв к переговорам. Однако при этом администрация Клинтона дала понять союзникам и воюющим сторонам: если все участники конфликта в короткие сроки не одобрят мирные предложения, США принудят их к этому военными акциями (речь шла о поставках оружия и программах военной подготовки для боснийских мусульман, ударах с воздуха по наступающим сербам, выводе европейских миротворцев, чтобы те не мешали операциям НАТО). Этот двухэтапный подход - предложение начать переговоры, подкрепленное точным графиком начала активных действий - напоминал решение о размещении ракет средней дальности в Европе в 1979 г. Подобно тому, как его предшественники поступили в ответ на развертывание советских ракет SS-20, американское руководство предложило переговоры, но не особо рассчитывало на успех дипломатических методов, пока ситуация в регионе не изменится.
Их оценка ситуации оказалась даже более реалистичной, чем они предполагали: натовская авиация начала наносить удары по позициям боснийских сербов (в ответ на обстрел рынка в Сараево) еще до того, как США выдвинули свои мирные предложения и воюющие стороны успели на них среагировать. Применив военную силу в качестве орудия возмездия, американские переговорщики затем продолжали использовать ее уже как инструмент политического торга. Они рассматривали бомбардировки как наиболее эффективный способ добиться смягчения позиции другой стороны, и тем самым увеличить шансы на успех дипломатических методов.
Одновременно с полномасштабным 'выходом' Америки на балканскую арену произошла и эскалация ее дипломатических целей. Готовя Дейтонскую конференцию, американские переговорщики решили максимально использовать возможности, возникшие благодаря демонстрации военной мощи. Их 'рабочая гипотеза' заключалось в следующем: необходимо четко согласовать все вопросы в Дейтоне, иначе о них вообще никогда не удастся договориться. Критерием успеха было не достижение очередного декоративного 'перемирия', а радикальное соглашение, позволяющее создать максимально возможное количество элементов единой боснийской государственности. Ричард Холбрук (Richard Holbrooke) выразил суть своей максималистской стратегии следующим образом: 'Лучше высокая планка, чем слабый компромисс'.
Тот же подход проявился и в ходе дебатов внутри администрации по поводу того, какую роль следует отвести натовским миротворцам после Дейтона. Группировка 'максималистов' (так они называли себя сами), выступавших за предоставление миротворцам далекоидущего мандата, включающего все задачи по восстановлению общественных структур, схлестнулась с 'минималистами', считавшими, что внимание следует сосредоточить на узкой задаче - наведении порядка. Характерно, что 'максималистам' удалось 'протолкнуть' широкий мандат для миротворческой миссии, однако 'минималисты' (в основном пентагоновские противники 'государственного строительства') старались максимально ограничить ресурсы, предоставляемые для его осуществления.
Четыре года спустя, в ходе конфронтации с Милошевичем из-за Косово, клинтоновская администрация применила ту же стратегию, уже обкатанную в Боснии. Уверенные, что теперь они знают, как заставить Милошевича уступить, американские руководители не желали позволить ему использовать переговоры как средство затяжки времени. Чисто дипломатические методы, по их мнению, были обречены на провал: применение силы, напротив, позволит добиться быстрого успеха. Соответственно, единственная реальная цель диалога с Милошевичем состояла в том, чтобы продемонстрировать всем бессмысленность такого диалога. По выражению одного американского чиновника, цели администрации на безрезультатной международной конференции по Косово в Рамбуйе в феврале 1999 г. сводились к тому, чтобы 'запустить механизм войны так, чтобы европейцам было некуда деться'.
Эта убежденность была настолько сильна, что, когда Милошевич проявил неожиданную гибкость в ходе состоявшегося в 'последнюю минуту' визита Холбрука, возникшая возможность договориться не повлияла на принятие решений в администрации США. Лидер, уже развязавший геноцид в прошлом, не заслуживал того, чтобы сомнения толковались в его пользу. Поэтому война началась немедленно, даже без формального дополнительного раунда дискуссий в рамках НАТО. Цель американцев была не в том, чтобы добиться постепенного улучшения ситуации дипломатическим путем. Они стремились просто изменить неудовлетворительное статус-кво.
Когда кампания авиаударов не привела к быстрому успеху, администрация Клинтона стала подвергаться критике за то, что она начала войну без достаточных оснований, не сумела предугадать, каков будет ее ход - даже в том, что ее действия только ухудшили положение дел (звучит знакомо, не правда ли?). И все же, несмотря на глубокие разногласия внутри самой администрации, первоначальные военные неудачи, и острый гуманитарный кризис, спровоцированный войной, после начала военных действий позиция США только ужесточалась. Если в Рамбуйе Соединенные Штаты были готовы идти на компромисс по некоторым вопросам (например о полном выводе сербских войск из Косово), то теперь говорилось, что они больше не обсуждаются. Предложения союзников сделать паузу в бомбардировках игнорировались. Высокопоставленные политики, ранее сомневавшиеся в целесообразности военного решения, теперь стали выступать за полномасштабную операцию с участием сухопутных войск. 'Неудача, - говорили они, - исключается'. Когда же канцлер Шредер заявил, что Германия заблокирует решение о вторжении в Косово, администрация парировала: подобные возражения не будут приняты во внимание. Лишь внезапная и по сути безоговорочная капитуляция Милошевича избавила администрацию Клинтона от необходимости подавлять сопротивление одного из союзников.
Следует добавить, что после окончания войны масштаб внешнеполитических задач США продолжал расти. Считая, что стабильность на Балканах невозможна, пока Милошевич остается у власти, американское политическое руководство сосредоточило усилия на 'смене режима' - и только, когда в октябре 2000 г. этот режим пал, оно
