В начале июня 2009 года общественность Украины была ошеломлена новостью, что между премьер-министром Юлией Тимошенко и лидером оппозиции Виктором Януковичем ведутся тайные переговоры с целью изменить Конституцию страны – относительно несложная процедура на Украине.
Главное изменение в запланированном новом украинском основном законе состояло в переходе к парламентской республике. Тем самым были бы отменены не только назначенные на январь 2010 года президентские выборы – в случае успеха уже далеко зашедших переговоров Украина избавилась бы от полупрезидентской системы управления, полученной в наследство от позднего СССР.
Правда, согласно проекту новой Конституции на Украине и дальше существовала бы должность Президента с существенными полномочиями, т.е. он/она не только был/а бы символической фигурой, как, например, федеральный президент Германии. Но такой президент избирался бы не народным голосованием, а парламентом – точнее, двумя третями депутатов Верховной рады.
Исполнительная власть, таким образом, оставалась бы и далее разделенной. Однако она в своей совокупности зависела бы от парламента. Тем самым Украину, несмотря на сохранение относительно сильного президента, пришлось бы классифицировать как парламентскую республику. Но этому не суждено было осуществиться: вскоре после того, как стало известно об этих переговорах, Янукович по неизвестным причинам покинул их. Очередные президентские выборы, таким образом, состоятся и Украина, по крайней мере, на ближайшее время останется полупрезидентской республикой.
Псевдо-полупрезидентство времен правления Кучмы
Следует отметить, что с политологической точки зрения Украина с 1991 года не всегда была полупрезидентской. Политическая система первых постсоветских лет во время президентства Леонида Кравчука была настолько нечетко структурированной и текучей, что ее, возможно, действительно можно было бы назвать лишь частично президентской. Но уже Конституционным договором от 1995 г. центр власти в Украине однозначно сместился в сторону президента. С принятием же Конституции 1996 года были созданы предпосылки для постепенного создания «суперпрезидентской» системы, которая определяла политику Украины до «оранжевой революции» или даже до конца 2005 года.
В этой системе исполнительная власть была официально поделена между всенародно избранным президентом и утвержденным Верховной радой премьер-министром. Формально, таким образом, существовал полупрезидентский режим.
Однако, в неконсолидированном институциональном контексте девяностых, простор для маневров президента был настолько большим, что он различными способами сумел все сильнее сконцентрировать власть в своей должности и в президентской администрации. Конечно, второй украинский президент Леонид Кучма даже в свои «лучшие» времена не смог достичь того доминирования в политике на национальном уровне, которого второй российский президент Владимир Путин добился уже в первые годы своего правления в начале этого десятилетия. Но и относительно умеренное «суперпрезидентство» Кучмы во время его второго срока правления постепенно уподоблялось авторитарному режиму – развитие, которое было прервано только «оранжевой революцией».
Источники постсоветского суперпрезидентства
Ответственными за это развитие - наряду с хаотичностью трансформационных процессов и недоразвитостью новых институций – были, прежде всего, специфические культурные и поведенческие предрасположенности, позаимствованные политической элитой из советского или даже царского прошлого. В этой традиции считалось, что между отстраненным властителем страны, будь-то царь, первый секретарь или президент со своим непосредственным окружением (двор, секретариат ЦК, президентская администрация), с одной стороны, и официальным правительством страны и его главой, с другой, существует разделение функций. Согласно этому негласному правилу председатель Совета министров – это всего лишь самый высокий чиновник, который действует по поручению и из милости владыки. Премьер-министр в этой схеме является не самостоятельной политической фигурой со значимыми полномочиями, а в лучшем случае – главным государственным менеджером.
Особенно выражено эта модель была воспроизведена в постсоветской России во времена Бориса Ельцина, когда отдельные сотрудники президентской администрации, зампремьеры или даже «олигархи» благодаря своей близости к президенту и его «семье» имели порой больше влияния, чем официальный глава правительства РФ. В определенной мере это касалось и предоранжевой Украины, где также часто меняющиеся председатели Совмина исполняли роль помощников, мальчиков для битья и козлов отпущения президента. Подобное можно было наблюдать и в других странах, образовавшихся после распада СССР.
На этом фоне становится ясным, что термин «полупрезидентство» относительно постсоветской политики может ввести в заблуждение. В консолидированных демократиях с дуальной исполнительной властью это понятие указывает на более или менее сильное ограничение властных полномочий президента. В переходных государствах Восточной Европы, Центральной Азии и Южного Кавказа эта же конструкция, напротив, имела и имеет функцию дополнительной страховки власти президента. Со своими премьер-министрами, президенты бывших республик СССР располагают политическими фигурами, которых можно сделать ответственными или уволить за непопулярные реформы или собственные ошибки.
Подлинное полупрезидентство посторанжевой Украины
В ходе «оранжевой революции» Украина отошла от этого типично постсоветского способа управления в сторону открытого общества с более ясными правилами игры. Это касается и так называемой «политреформы», т.е. реорганизации властных структур конца 2004г., которая по-новому разделила полномочия Президента и премьер-министра и, по крайней мере, частично их конкретизировала. Хотя украинскую посторанжевую систему правления и можно рассматривать шагом вперед по сравнению с непосредственно постсоветским режимом, своим новым политическим порядком Украина фактически попала из огня да в полымя.
Формальное полупрезидентство периода правления Кучмы сменилось действительным полупрезидентством с более сильным и независимым премьер-министром. В то время как старая структура болела превышением президентской власти, новая система отличается конфликтами и борьбой за власть между президентом и премьер-министром. Странные политически спектакли, разыгрываемые Ющенко с одной стороны и Тимошенко или Януковичем с другой являются, конечно, также и следствием недостатка культуры политической элиты и нечеткости распределения полномочий в исполнительной ветви власти Украины. И все же основной причиной длительных конфликтов высших должностных фигур на Украине представляется вся новая политическая система как таковая.
В уже упроченных демократиях деление исполнительной власти между двумя должностными лицами с разными источниками легитимности является возможным без особых дополнительных условий, а в некоторых случаях может быть даже полезным. Во Франции непопулярное, но более или менее функционирующее сотрудничество между президентом и премьер-министром, принадлежащим к разным политическим лагерям, обозначается характерным термином «cohabitation» (досл.: «сожительство»). В переходных же обществах принимаемые обоими руководителями страны экономические, социальные и внешнеполитические решения имеют намного бόльший вес и могут касаться таких принципиальных общественных вопросов, как распределение собственности, выбор социальной системы или участие в военных союзах (проблемы, которые к моменту начала первой «коабитации» в послевоенной Франции уже давно были решены). Кроме того, правовая и институциональная среда, в которой действуют руководители постсоциалистических государств – незрелая. Полупрезидентские структуры в большей степени, нежели другие формы демократии, способствуют тому, что политики пытаются использовать в своих целях серые правовые зоны еще молодого государства и естественные пробелы нового постреволюционного законодательства. На этом фоне трения между президентом и премьер-министром заранее запрограммированы.
Основная проблема раздела исполнительной власти
Широко продемонстрированная Украиной дисфункциональность полупрезидентской системы для государств, проходящих трансформационный период, подтверждается также новейшими политическими исследованиями. В 2008 г., например, ирландский профессор госуправления Роберт Элджи и американский политолог София Моеструп опубликовали в издательстве Манчестерского университета сборник «Полупрезидентство в Центральной и Восточной Европе», который объединяет в себе аналитические обзоры ведущих специалистов по постсоветским политическим системам в Беларуси, Болгарии, Хорватии, Литве, Македонии, Молдове, Польше, Румынии, России, Словакии, Словении и Украине. Это собрание статей еще раз подтверждает то, на что уже указывали предыдущие исследования той политической системы, которую переняла Украина после обретения независимости в 1991 году.
В информативном анализе политических событий в Украине в 1991-2006гг., вышедшем в этом сборнике, Сара Бирч, например, приходит к выводу: «Важнейшим эффектом полупрезидентства на развитие [Украины] было то, что высокое число потенциальных вариаций, которые возможны при подобном институте [т.е. полупрезидентстве], создали ситуацию перманентного конституционального перетягивания каната. Это, в свою очередь, имело последствием превращение политической конкуренции в противостояние между ветвями власти. Подобное положение вещей по многим причинам задержало демократизацию. Препятствия чинились не только демократической консолидации. Полупрезидентство также повысило значение выборов и тем самым создало стимул для манипулирования ими, которое стало драматичным образом очевидным на президентских выборах 2004 года. Вместо того, чтобы быть исключительно соревнованием для определения того, кто будет управлять страной следующие несколько лет, выборы стали событием, имеющим потенциал определить всеобщую конституционную архитектуру государства. Более того: как и во многих полупрезидентских системах, ожидание возможной электоральной конкуренции отражается на отношениях между президентом и премьер-министром. [...] В то время как демократия является политическим режимом, в котором политика определяется правилами, постсоветская Украина была контекстом, в котором правила определялись политикой. [...] Полупрезидентская форма правления, созданная во время турбулентных последних месяцев Советского Союза и сохранившаяся с тех пор с некоторыми вариациями, была одновременно и следствием отсутствия консолидированной демократии, и барьером к достижению последней».
Резюмируя в конце книги результаты исследований постсоветского пространства различных экспертов по Восточной Европе, Элджи и Моеструп приходят к заключению: «в тех ситуациях, в которых полупрезидентство играло роль, его эффект был скорее негативным, или, в лучшем случае, оно было бесполезным для процесса демократизации. […] Отрицательное воздействие полупрезидентства было особенно очевидным в случаях сильной позиции президента в полупрезидентской системе [как в Украине до конца 2005г. – A.У.] или в случаях сбалансированного президентско-парламентского полупрезидентства [как в Украине с начала 2006г. – A.У.].» Поэтому ученые рекомендуют в осторожных, но, тем не менее, однозначных выражениях современным и будущим конституционным архитекторам: «до тех пор, пока демократия еще хрупкая, полупрезидентства в любой его форме, наверное, лучше избегать.»
Пессимистическая перспектива
Следующими президентскими выборами, назначенными на 17 января 2010 года, Украина репродуцирует политическую систему, которая повредила бы ее интересам, даже если бы параллельно в стране не накапливались тяжелые последствия мирового финансового кризиса. Украина проиграет даже в случае – скорее невероятном – наилучшего сценария развития событий. Упомянутая в начале попытка политической консолидации важнейших политических сил Киева доказывает, что проблема в основных чертах осознана главными политическими лицами Украины. Остается надеяться, что украинская политическая элита в возможных будущих обострениях ситуации будет демонстрировать то же самообладание и терпение, которые предотвратили эскалацию предыдущих политических кризисов. В наилучшем случае Тимошенко и Янукович в какой-то момент вернутся за стол переговоров и все-таки введут в интересах украинского государства и народа парламентскую республику.
