В то время как в СМИ бушуют дебаты по поводу увеличения численности войск в Афганистане, практически никто не поднимает тему эффективности еще одного центрального компонента американской стратегии в этой стране: увеличения финансовых вливаний, призванных завоевать сердца и умы афганцев. Цифры поражают воображение: в следующем году финансирование Программы коммандования по ликвидации чрезвычайных ситуаций (Commander's Emergency Response Program), в рамках которой вооруженные силы поддерживают проекты, призванные "завоевать сердца и умы", вырастет почти вдвое до 1,2 миллиарда долларов. Эта сумма значительно превышает глобальный образовательный бюджет Агентства международного развития США (USAID), который составляет около 800 миллионов долларов. Еще более поразителен тот факт, что наши исследования указывают на то, что подобная помощь может мешать - а, в лучшем случае, ничем не помогает - противоповстанческим усилиям США в Афганистане.
Указания на то, каким важным инструментом для армии стали деньги, появляются повсюду. Особенно это видно в последней установке противоповстанческой мантры - "сформировать [цель], очистить [периметр], закрепиться [на месте] и построить [укрепления]". В Руководстве Армии США, выпущенном в апреле 2009 года, в разделе "Руководство командующего по использованию денег как систем вооружений" написано, что офицеры армии, действующие в военных зонах вроде Афганистана, должны использовать деньги, "чтобы завоевать сердца и умы местного населения с целью облегчить победу над мятежниками". Идея состоит в том, чтобы ослабить поддержку мятежников, предоставив местному населению уровень жизни, который боевики никогда не смогут им дать.
Интересы национальной безопасности всегда имели серьезное влияние на приоритеты помощи развитию, особенно во время холодной войны. Но никогда еще финансовую помощь столь открыто не рассматривали как систему вооружений - и этот факт оказывает большое влияние на стратегии и приоритеты содействия развитию в Соединенных Штатах и многих других западных странах. Возможно, самым заметным проявлением этого стало значительное увеличение официальной американской помощи развитию с момента атак 11 сентября 2001 года. Как пишет в своей книге "Безопасность другими способами" ("Security by Other Means") бывший сотрудник Брукингского института Лаэл Брэйнард (Lael Brainard), после 11 сентября американская финансовая помощь иностранным государствам стала расти быстрее "чем когда-либо с начала холодной войны". Гораздо легче убедить Конгресс выделить необходимые суммы, если изобразить финансовую помощь на программы развития как стратегическую "систему вооружений", а не призывать законодателей облегчить человеческие страдания и побороть бедность в далеких уголках развивающегося мира.
Главная задача американской помощи таким странам как Агфанистан также меняется - от развития ради развития к содействию безопасности. В результате финансирование небезопасных районов становится важнее, чем помощь безопасным районам. Главный координационный орган НПО в Афганистане заявил, что в 2007 году более половины фондов программы USAID были потрачены в четырех мятежных провинциях на юге страны, в то время как остальные деньги были поделены между остальными 30 провинциями. По оценке генерала Стэнли Маккристала, просочившейся в прессу, требуется еще лучше обозначить приоритеты, распределив ресурсы "в те районы, где население находится под угрозой". "Новый подход" USAID к Афганистану явственно признает, что программа развития этого агентства является частью более широкой противоповстанческой стратегии, и что ее "основные инициативы", в рамках которых USAID будет сотрудничать с военными силами и афганским правительством, будут "направлены" на полные опасности восточные и южные районы. Неудивительно, что афганцам, проживающим в более стабильных провинциях, кажется, будто их наказывают за их миролюбие, и что они резко критикуют подобные приоритеты американской помощи.
Все это ведет к тому, что, по мнению многих, можно назвать "военнизацией" помощи, в то время как все больше и больше средств проводятся через вооруженные силы или гражданско-военные команды, вроде групп, занимающихся восстановлением провинций, а не через более традиционные гражданские агентства гуманитарной помощи и содействия развитию.
Однако несмотря на то, что противоповстанческая доктрина серьезно полагается на предположение о том, что финансовая помощь "завоевывает сердца и умы", не говоря уже о миллиардах долларов, идущих на эти цели, существует крайне мало доказательств из Афганистана, поддерживающих связь между помощью и стабильностью. Неоспариваемая вера в это предположение тем удивительнее, что существуют сравнительные исследования и исторические документы из Афганистана, подчеркивающие как раз противоположные выводы. В этих документах указывается, что общественные силы, зачастую выпускаемые на волю развитием и модернизацией, так же часто оказываются дестабилизирующими. Многие историки, например, называют причиной свержения короля Амануллы, произошедшего в 1929 году после десяти лет его правления, сильное противодействие его усилиями по модернизации консервативной сельской глубинки. Двигаясь дальше по временной шкале, можно увидеть, что крупномасштабные американские и советские программы, предназначенные для завоевания сердец и умов в Афганистане во время холодной войны, помогли развитию - но мало чем помогли стабильности. На самом деле, исследование, проведенное в 1988 году USAID и названное "Ретроспективный обзор американской помощи Афганистану: 1950-1979", пришло к убийственному заключению: "Использование помощи для достижения краткосрочных политических целей... имело тенденцию... подрывать долгосрочные политические интересы Соединенных Штатов. Помощь, как инструмент дипломатии, имеет свои ограничения, если давать политически мотивированные обязательства, которые невозможно выполнить на экономическом уровне".
Наши собственные исследования, проведенные в 2008 и 2009 годах с помощью Международного центра Файнстайна в Университете Тафтс, обнаружили то же самое - что существует крайне мало доказательств того, что благотворительная помощь способна завоевывать сердца и умы и способствовать стабильности. Это не должно никого удивлять; в конце концов, как считается, основные факторы, подпитывающие неуверенность в своей безопасности, имеют мало общего с отсутствием социального обеспечения или инфраструктуры. Одной из основных причин развивающегося мятежа, названной афганцами, стало коррумпированное и несправедливое правительство Афганистана.
Как заметил один старейшина племени в юго-восточной провинции Пактия, очень реальное "отсутствие больниц, школ и дорог - это не проблема. Главная проблема в том, что у нас нет хорошего правительства". Он продолжил: "Разрыв между людьми и правительством растет, и в этом - основная причина ухудшающейся ситуации с безопасностью". Опрошенные нами афганцы также упомянули геополитические амбиции Пакистана, этнические и племенные обиды и поведение международных военных сил в качестве дестабилизирующих факторов. Безработица также была упомянута, но краткосрочная работа по строительству дорог или в рамках других проектов по восстановлению не оказывает никакого значительного или продолжительного стабилизирующего влияния. Хотя все больше и больше ресурсов направляются на строительство дорог, потому что считается, что они играют важную стабилизирующую роль, наши исследования подчеркивают подавляющую важность контекста. В провинциях, где существуют хронические проблемы с безопасностью, а структуры управления не работают, наличность, выделяемая на строительство дорог, в большинстве случаев лишь усиливает коррупцию (предполагаемую и реальную), межобщинные конфликты и соперничество между местными полевыми командирами.
Полученные результаты идут еще дальше. Можно сказать, что иностранная финансовая помощь не только не сделает афганское правительство или его иностранных поручителей популярнее, но и что помощь по восстановлению инфраструктуры, похоже, отвращает - а не завоевывает - сердца и умы. По мере разворачивания конфликта, восприятие афганцами американской и международной помощи, а также тех, кто ее поставлял (будь то вооруженные силы, правительство, подрядчики или НПО), становилось все более отрицательным. Среди часто встречающихся жалоб: слишком мало (или ничего) было достигнуто (несмотря на то, что в некоторых случаях имеются значительные доказательства многих, недавно реализованных проектов); ощущение, что другие общины получают больше помощи; очень плохое качество работы; неправильные проекты и так далее. Однако, главная всеподчиняющая критика помощи состоит в глубокой уверенности в том, что эта помощь ведет к массированной коррупции, ослабляющей те немногие положительные результаты, которые у нее могли быть. (Примечательным исключением стала Национальная программа солидарности Министерства сельского восстановления и развития, отношение к которое более положительное из-за того, что местные общины получили возможность сыграть более важную роль в планировании, разработке, реализации, наблюдении и оценке проектов.)
Наши исследования показали, что помощь не только не улучшает безопасность, но в некоторых случаях может приводить к конфликтам. Сущность афганского общества и афганской политики такова, что выигрыш одного человека, деревни, племени или этнической группы часто считается проигрышем других - в связи с этим проекты финансовой помощи могут дестабилизировать ситуацию, так как создают кажущихся победителей и проигравших. Например, в южной провинции Урузган, один правительственный чиновник пожаловался: "Проблема с иностранной помощью обострила ситуацию, потому что дурраны (крупное пуштунское племя, к которому принадлежит президент Хамид Карзай) не только получили всю власть в правительстве, но также и получили контроль и все преимущества программ иностранной помощи".
И действительно, доноры часто (даже если и без задней мысли) субсидируют сомнительные элементы, как внутри, так и за пределами правительства. Многие важные акторы очень наживаются на растущей небезопасности Афганистана - и на деньгах, которые с этим связаны. Одним примером этого являются многочисленные сообщения о том, что талибы, местные полевые командиры и частные компании, обеспечивающие безопасность (обычно имеющие связи с высокопоставленными правительственными чиновниками) получают оплату за предоставление безопасности - или, по крайней мере, за несоздание опасности - для дорожных конвоев и спонсируемых иностранными донорами строительных проектов. Журнал The Nation недавно опубликовал статью, где утверждается, что по оценкам военных чиновников США в Кабуле, "как минимум 10 процентов от всех логистических контрактов Пентагона - что составляет сотни миллионов долларов - это выплаты мятежникам".
Важно заметить, что подавляюще отрицательная оценка иностранной помощи появляется как раз в то время, когда в Афганистан вливается больше денег, чем когда-либо в истории этой страны. На самом деле, с помощью этих инвестиций удалось добиться некоторых важных успехов - от улучшений в сфере здравоохранения и образования до инфраструктуры и телекоммуникаций. Однако поток бесплатных денег, вливаемый в страну с 2001 года, также привел к завышенным ожиданиям по поводу успехов, которых можно и нужно добиться с иностранной помощью. Это приводит к вопросу о том, какой объем помощи на восстановление и развитие будет достаточным в этой одной из беднейших мировых стран, чтобы завоевать сердца и умы и добиться стабилизации?
Однако самым дестабилизирующим аспектом помощи является роль, которую она играет в усугублении коррупции. И в этой связи западные правительства до сих пор с неохотой признают свой вклад в появление этой проблемы. Наши исследования показывают, что неспособность завоевать афганские сердца и умы не связана с тем, что было потрачено слишком мало денег. На самом деле, деньги - это часть проблемы. Трата слишком больших сумм слишком быстро практически безо всякого контроля и в небезопасной среде - это рецепт для роста коррупции, делегитимизации афганского правительства и ослабления доверия к международным акторам. Однако стратеги также игнорируют самый очевидный, эффективный и быстрый способ уменьшить коррупцию: урезать финансирование, особенно в самых небезопасных провинциях, до уровней, которые Афганистан может переработать. Будущие вехи успеха, а также структуры стимулирования для военных и гражданских организаций, должны быть изменены - с числа реализованных проектов и объема потраченных денег на гарантию подотчетности, качество и влияние програм.
Улучшения в безопасности явным образом являются главнейшим приоритетом для подавляющего большинства афганцев, не говоря уже о международном сообществе. Если бы существовали убедительные доказательства того, что финансовая помощь способна добиться таких улучшений, было бы понятно, почему эти деньги рассматривают как "систему вооружений" против руководимых талибами мятежников. Но в отсутствие подобных доказательств, помощь развитию должна быть использована для продвижения того, в чем она действительно способна помочь - развития. Неразумно тратить миллиарды долларов на сомнительное предположение о том, что деньги могут купить афганские сердца и умы. Афганцы прекрасно видят разницу между помощью и взяткой. "Иностранцы думают, что вся проблема в деньгах, - говорит один племенной старейшина. - Деньги не могут завоевать сердца и умы. Если угостить афганца прекрасным обедом, но оскорбить его, он никогда не вернется. Но если обращаться к нему с уважением, но угостить его только куском хлеба, он станет вашим другом навсегда".
Материалы ИноСМИ содержат оценки исключительно зарубежных СМИ и не отражают позицию редакции ИноСМИ
Однако несмотря на то, что противоповстанческая доктрина серьезно полагается на предположение о том, что финансовая помощь "завоевывает сердца и умы", не говоря уже о миллиардах долларов, идущих на эти цели, существует крайне мало доказательств из Афганистана, поддерживающих связь между помощью и стабильностью.
